Por: Tathiane Viggiano e Igor Sousa 

Tramita no Supremo Tribunal Federal (STF), sob a relatoria do Ministro Edson Fachin, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1.183, que questiona a constitucionalidade da Instrução Normativa TCU nº 91/2022, a qual instituiu, no âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), a SecexConsenso.

Ajuizada pelo Partido Novo, a ADPF sustenta, em síntese, que o TCU teria extrapolado os limites de suas competências constitucionais, ao instituir procedimento de solução consensual que, além de configurar controle prévio, invade a esfera discricionária da Administração Pública e afronta o princípio da separação de poderes. A ação ainda questiona a competência normativa do TCU para disciplinar, por ato infralegal, mecanismos de solução consensual em matérias submetidas à sua atuação. Nesse sentido, requer ao STF a declaração de inconstitucionalidade integral da IN 91/2022, com a consequente invalidação de todos os acordos celebrados.

Nesse contexto, o debate instaurado no STF, cujo julgamento teve início em 12/02/2026 e será retomado hoje, 09/04/2026, ultrapassa a análise da mera validade formal da Instrução Normativa, já que a controvérsia envolve a própria conformação constitucional do controle externo.

1. A natureza jurídica da IN 91/2022 e a admissibilidade da ADPF

A criação da SecexConsenso pelo TCU insere-se em um ambiente normativo que, especialmente após a edição da Lei nº 13.140/2015 (Lei de Mediação) e da reforma da LINDB pela Lei nº 13.655/2018, passou a conferir centralidade à consensualidade, à segurança jurídica e à consideração das consequências práticas das decisões administrativas e de controle (arts. 20, 21 e 22 da LINDB). Soma-se a esse quadro o art. 13, § 1º, do Decreto nº 9.830/2019, que orienta a atuação dos órgãos de controle no sentido de privilegiar medidas preventivas e dialógicas antes da instauração de processos sancionadores.

Editada com fundamento no art. 3º da Lei nº 8.443/1992, que autoriza o TCU a expedir atos normativos necessários ao exercício de suas atribuições, a instrução normativa disciplina procedimento interno de natureza técnica. Não se verifica, nesse contexto, que a norma amplie competências constitucionais, crie jurisdição ou altere o regime sancionatório, previsto nos arts. 70 e 71 da Constituição, como sustenta o autor da ADPF. Sob essa perspectiva, inclusive, a alegação de inconstitucionalidade pressupõe exame prévio da legislação infraconstitucional, o que traz também uma discussão quanto à inadequação da via eleita. Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme ao afastar o cabimento do controle concentrado, quando a alegada ofensa à Constituição é indireta ou reflexa (ADPF 869-AgR, ADPF 354-AgR e  ADPF 455-AgR).

2. Controle externo em transformação: consensualidade, temporalidade decisória e segurança jurídica

O Partido Novo sustenta que o modelo consensual instituído configuraria controle prévio incompatível com a Constituição. Essa premissa, contudo, não corresponde ao desenho normativo da IN 91/2022. Controle prévio, em sentido técnico-constitucional, é aquele que subordina a consolidação do ato administrativo à manifestação do órgão de controle, impedindo sua estabilização antes do pronunciamento do órgão de controle. O procedimento da SecexConsenso, de forma diversa, não opera como mecanismo de autorização prévia, nem como instância substitutiva da decisão administrativa. 

No âmbito da solução consensual, o TCU atua como órgão de controle com função de coordenação e indução institucional, podendo formular questionamentos, apresentar proposições, sugerir ajustes técnicos e, ao final, homologar ou rejeitar a proposta construída pelas partes, sem substituir o gestor público na tomada de decisão nem invadir o espaço de discricionariedade administrativa, de certo que a não homologação do acordo pelo Tribunal não impede que a Administração celebre solução consensual fora do âmbito da Corte, permanecendo o ajuste sujeito ao controle externo ordinário, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituição.

Não se trata, na nossa opinião, portanto, de controle prévio ao ato, mas de modalidade de controle concomitante de natureza colaborativa, como, inclusive, sustentado pela União nos autos da ADPF. O art. 41, I, “b”, da Lei nº 8.443/1992 prevê o acompanhamento de contratos e acordos pela Corte de Contas, o que evidencia competência para atuação simultânea à execução administrativa, sem condicionamento da formação do ato. Além disso, essa interpretação se harmoniza com o paradigma introduzido pela LINDB, que impõe aos órgãos de controle decisões fundamentadas, proporcionais e atentas às consequências práticas, privilegiando técnicas preventivas e racionalizadoras em detrimento de intervenções meramente retrospectivas.

3. Vantajosidade material e evidências empíricas dos acordos celebrados

Os resultados empíricos apresentados pelo próprio TCU indicam ganhos concretos e a efetividade dos acordos celebrados. Um dos casos paradigmáticos envolve a solução consensual relacionada ao contrato de concessão ferroviária da Malha Sudeste (Acórdão nº 2.186/2025-Plenário). A controvérsia dizia respeito à metodologia de apuração e indenização da base de ativos e passivos, definida por ocasião da prorrogação antecipada da concessão. A divergência abrangia a forma de cálculo dos valores devidos à União, o impacto decorrente da retirada de quatro terminais relevantes destinados ao transporte de carga geral, previstos no caderno de obrigações, além da alteração de prazos contratuais.

O acordo homologado estabeleceu a retirada dos terminais, considerados desnecessários ao cumprimento das metas, e o pagamento de R$ 2,8 bilhões ao Poder Público. Ao conferir maior previsibilidade regulatória, segurança jurídica e racionalidade econômica à concessão, o caso demonstra que a consensualidade pode funcionar como instrumento de tratamento de conflitos estruturais em concessões maduras e de elevada complexidade, sem desnaturar o papel do controle externo e, ao contrário, contribuindo para sua qualificação.

4. Modulação de efeitos, segurança jurídica e impacto sistêmico

Caso o Supremo Tribunal Federal reconheça a existência de algum vício constitucional na IN 91/2022-TCU, será necessário enfrentar o tema da modulação de efeitos. A ausência de modulação geraria invalidação das soluções consensuais e, por consequência, a reabertura de controvérsias já solucionadas, afetando contratos em execução e gerando impactos bilionários, além de grave insegurança jurídica. O art. 27 da Lei nº 9.868/1999 autoriza a modulação quando razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social o exigirem, e o cenário aqui descrito sugere, ao que tudo indica, a necessidade de uma abordagem consequencialista.

Considerações finais — O julgamento possui, portanto, dimensão estrutural. Ao decidir a ADPF 1.183, o Supremo não apenas examinará a constitucionalidade de um procedimento específico. A resposta da Corte indicará se o controle externo permanecerá ancorado em uma lógica predominantemente retrospectiva ou se avançará para um modelo que combine fiscalização e prevenção de riscos.