Outubro/2015 – n.° 77

1. Não é aceitável a inclusão do “fator chuva” nos orçamentos de obras rodoviárias, pois a precipitação de chuvas ordinárias não repercute de modo significativo sobre os custos dos empreendimentos, além de ser contrabalanceada por fatores não considerados pelo Sicro na formação do preço de referência, como fator de barganha, economia de escala, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, entre outros.

Em Auditoria realizada nas obras de execução da BR-226/RN, o TCU determinara, entre outras medidas, a audiência de diversos responsáveis, em decorrência da consideração do “fator chuva” nos orçamentos que serviram de base para reavaliação dos preços contratados. Especificamente, o Tribunal constatara a majoração do orçamento base da contratação em cerca de 2,76% do valor global, em razão da influência das chuvas nas produtividades das equipes mecânicas constantes das composições do Sistema de Custos Rodoviários (Sicro) do Dnit.

Ao examinar o caso, o relator assinalou que “desde a prolação do Acórdão 2.061/2006-Plenário, em 8/11/2006, o Tribunal passou a rejeitar a inclusão do ‘fator chuva’ nos orçamentos de obras rodoviárias”. Esse entendimento baseou-se no fato de que a mera ocorrência de chuvas ordinárias não deveria repercutir sobre os custos consignados no Sicro, “porque a influência das precipitações seria pouca sobre o total contratado e seria contrabalançada por outros fatores não considerados pelo sistema orçamentário (fator de barganha e fator de escala para compra dos insumos, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, etc.)”.

Não obstante isso, o condutor do processo observou que, no momento da aprovação dos projetos e celebração dos aditivos, “era aplicável o entendimento preconizado pelo Acórdão 490/2005-Plenário, quando admitiu-se, mesmo que excepcionalmente, a inclusão do ‘fator chuva’ nos orçamentos das obras do Corredor Nordeste. Na mesma época, o Tribunal também acatou a inclusão do ‘fator chuva’ ao discutir a ocorrência de sobrepreço em obra da BR-242/TO, conforme Acórdão 1438/2005-Plenário, de 14/9/2005”. Assim, considerando o entendimento jurisprudencial da época e que a falha verificada não acarretou prejuízo ao erário, pois houve a retenção cautelar dos valores medidos a maior devido à inclusão do “fator chuva”, o relator propôs acolher as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, no que foi acompanhado pelo Colegiado.

Acórdão 2514/2015-Plenário, TC 010.702/2005-8, rel. Min. Benjamin Zymler, 14.10.2015.

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2. A exigência de prestação de garantia antes da data de apresentação dos documentos de habilitação não encontra amparo na Lei 8.666/93, pois, além de constituir fator restritivo à competitividade, permite o conhecimento antecipado das empresas que efetivamente participarão do certame, com possível dano à ampla concorrência.

Representação formulada pela Controladoria-Geral da União trouxe ao conhecimento do TCU irregularidades ocorridas em licitação custeada com recursos oriundos de contrato de repasse celebrado entre o Município de Batalha/AL e o Ministério das Cidades. A licitação objetivara a contratação de empresa para a construção de casas populares e a pavimentação de ruas daquele município. Um dos pontos analisados disse respeito à exigência constante no instrumento convocatório de prestação de garantia de participação até três dias antes da data de apresentação dos documentos de habilitação e proposta. Ouvido em audiência, o ex-prefeito, responsável pela aprovação do edital e homologação do certame, alegou que a exigência encontra respaldo nos arts. 31, inciso III, e 56 da Lei 8.666/93, e tem por objetivo colocar a Administração a salvo de riscos durante a execução do contrato.

O relator, discordando da argumentação, aduziu que não “foi justificada adequadamente a exigência relativa à prestação de garantia de participação, correspondente a 1% do valor global previsto, até 3 dias antes da data de apresentação dos documentos de habilitação e proposta”. E continuou: “na verdade, a exigência, além de ilegal e contrária à jurisprudência do TCU, permite conhecer antecipadamente as empresas que efetivamente participarão do certame, facilitando eventuais acordos entre elas, com possível dano à ampla concorrência”. Considerando que as explicações apresentadas foram incapazes de afastar a ilicitude, o relator votou pela rejeição das razões de justificativa com aplicação de multa ao ex-prefeito.

A proposta foi acolhida pelo Colegiado.

Acórdão 6193/2015-Primeira Câmara, TC 009.586/2011-3, rel. Min. José Múcio Monteiro, 13.10.2015.

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3. Diante da ausência de projeto básico com detalhamento de custos unitários ou da indisponibilidade de preços de referência para diversos itens do contrato, eventual superfaturamento poderá ser caracterizado com base nos elementos disponíveis para análise, sem necessidade de se observar a representatividade amostral usualmente adotada pelo TCU. Nessas situações, há presunção relativa de que os itens não avaliados representam os valores de mercado, facultado aos responsáveis demonstrar diferentemente, de modo a justificar o preço global contratado.

Representação formulada por equipe de auditoria apontara indícios de irregularidades em contrato referente à organização da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20) pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE), realizada no Rio de Janeiro/RJ, em 2012. O referido instrumento teve por objeto a construção, montagem, decoração, apoio, manutenção e desmontagem de pavilhões para exposições e eventos. Em síntese, a unidade técnica verificou indícios de superfaturamento em diferentes itens do contrato, assim como a ausência de projeto básico com a definição de quantitativos e custos unitários.

Os indícios de superfaturamento foram verificados nos itens referentes aos aluguéis de equipamentos de imagem, pisos, elevadores e computadores, os quais perfaziam cerca de 18,33% do contrato. Não foram analisados os demais itens contratados em razão de dificuldades em se obter referências de mercado para tanto. Ponderou o relator que tal situação, a princípio, poderia “prejudicar a constatação de que o contrato tenha sido antieconômico, pois ao ser analisado de forma global, seria possível que os demais itens contratados apresentassem subpreços que compensassem eventuais sobrepreços apontados”. Lembrou que o procedimento usual na fiscalização de obras envolve, em regra, a análise da economicidade de cerca de 80% dos valores contratados, obtidos mediante metodologia estatística denominada Curva ABC. “Há situações, contudo, em que há a inviabilidade de se ampliar o escopo da amostra de forma a se alcançar o tamanho usualmente preconizado pela jurisprudência do TCU”. Em tais situações, “o débito imputado pelo TCU restaria caracterizado de acordo com os elementos disponíveis, pois, entendimento contrário, acabaria por beneficiar os responsáveis pela própria torpeza”. Um exemplo é quando a amostra analisada resta “reduzida em razão de falhas do projeto básico que não detalhou diversos itens contratados”. No mesmo sentido, “outra hipótese ocorre quando há dificuldades em se obter referências de preços de mercado para uma parcela significativa do objeto contratado”.

O relator frisou que “em situações da espécie, deve haver a presunção de que os itens cujos preços não puderam ser avaliados assumem o caráter de neutralidade sobre os demais. Ou seja, há a presunção de que representam os valores de mercado”. Afirmou, por fim, que adoção de tal entendimento não prejudica os responsáveis, pois “é facultado a eles demonstrar que esses itens sem avaliação de preço repercutem sobre os demais preços verificados, de modo a justificar os valores globais praticados”. Diante de tal cenário, o relator entendeu “estar devidamente justificado o âmbito de abrangência da estimativa de preços efetuada pela unidade técnica”, pois a “situação destes autos se amolda a essas duas situações – ausência de projeto básico com detalhamento de custos unitários e indisponibilidade de preços de referência para diversos itens.

O Plenário do Tribunal, de acordo com a proposta do relator, considerou a Representação procedente, determinando a conversão dos autos em tomada de contas especial.

Acórdão 2419/2015-Plenário, TC 045.983/2012-7, rel. Min. Benjamin Zymler, 30.09.2015.

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