Novembro/2015 – n.° 80

1. Na contratação integrada, o anteprojeto deve conter elementos que confiram à licitação lastro mínimo comparativo para a definição da proposta mais vantajosa e que ofereçam informações suficientes aos licitantes para o dimensionamento de suas soluções e o cálculo de suas propostas, sob pena de caracterizar descumprimento do art. 9º, § 2º, inciso I, da Lei 12.462/13.

Em processo de Acompanhamento, foi avaliado o edital de licitação para a contratação das obras de implantação e pavimentação do lote 3 da BR-158/PR, pelo Dnit, instrumento convocatório que substituíra o edital da concorrência anterior, anulada em decorrência de graves irregularidades constatadas em auditoria do TCU. Em sua análise, a unidade técnica constatou que o novo processo de contratação, realizado com base no Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) e na modalidade de contratação integrada, apresentara diversas falhas no anteprojeto de engenharia.

Endossando a análise da unidade instrutiva, a relatora registrou que “as falhas constatadas no anteprojeto do edital (…) não se consubstanciam em imprecisões ordinárias, decorrentes do menor nível de exatidão dos estudos de engenharia. São, ao contrário, erros técnicos graves, soluções antieconômicas e injustificadas ou estimativas que não encontram amparo nas premissas de projeto”. Esclareceu ainda a relatora que “em um anteprojeto é natural que existam lacunas de dimensionamento de partes do empreendimento ainda não elaboradas e, dessa forma, são necessários procedimentos expeditos e paramétricos para o balizamento preliminar de custos. Diante dos elementos de que dispõe, cumpre à Administração realizar estimativas tão precisas quanto o anteprojeto permitir, máxime para que o julgamento dos preços ofertados na licitação tenha paradigma consistente de comparação”. Por fim, destacou que “o anteprojeto deve oferecer elementos mínimos que permitam a efetiva caracterização da obra, em cumprimento à exigência legal já transcrita. Tais elementos devem conferir à licitação um lastro mínimo comparativo para a definição da proposta mais vantajosa e oferecer aos concorrentes informações suficientes para o dimensionamento de suas soluções e o cálculo de sua proposta”.

O Plenário do Tribunal, pelos motivos exposto pela relatora, decidiu, no ponto, rejeitar as justificativas do chefe do Serviço de Engenharia, aplicando-lhe a multa prevista no art.58, inciso II, da Lei 8.443/92.

Acórdão 2980/2015-Plenário, TC 034.015/2012-4, rel. Min. Ana Arraes, 18.11.2015.

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2. Responsabilização dos gestores. Projeto deficiente: é exigida a elaboração de sondagens para a caracterização do objeto a ser licitado, mesmo nas hipóteses em que a legislação permite a contratação mediante anteprojeto de engenharia.

O TCU deu prosseguimento a apuração de irregularidades identificadas na execução das obras de implantação do gasoduto Urucu-Coari-Manaus/AM, empreendimento de responsabilidade do Sistema Petrobras e autorizado pela Agência Nacional de Petróleo em nome da empresa Transportadora Associada de Gás (TAG), subsidiária da Petrobras (a Petrobras criou também a Transportadora Urucu-Manaus (TUM), sociedade de propósito específico, com o objetivo de construir a obra e obter os financiamentos necessários à empreitada).

A licitação ocorreu inicialmente por meio de convite que, no entanto, fracassou devido aos preços excessivos praticados pelos licitantes. A TUM realizou, então, a contratação direta de consórcio no valor inicial de R$ 666,7 milhões, sob o regime de empreitada por preços unitários. A auditoria do TCU verificou que esse valor foi posteriormente aumentado em R$ 561,9 milhões por meio de aditivos contratuais. O aumento equivale a aproximadamente 84,3% do valor inicial, o que extrapola os limites máximos de 25% estabelecidos no Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobras.

O trabalho de levantamento constatou que os aditivos previram a alteração da logística de transporte de tubos para 71 km de distância do empreendimento, com a utilização de helicópteros. Além disso, a metodologia construtiva foi alterada porque em uma área de 36 km do trecho Coari-Anamã o solo se mostrou instável ao ponto de não suportar o equipamento que havia sido planejado, impedindo o prosseguimento das obras.

Devido aos indícios de que o projeto básico teria sido insuficiente, o TCU ouviu as justificativas dos agentes do Sistema Petrobras que autorizaram a realização das obras. As explicações, no entanto, não afastaram a irregularidade quanto à aprovação do projeto. Na avaliação do TCU, mesmo nas hipóteses em que a legislação permite a contratação mediante anteprojeto de engenharia, é exigida a elaboração de sondagens para a caracterização do objeto a ser licitado. A obra do gasoduto, para o tribunal, dependia do estabelecimento da metodologia construtiva a ser definida de acordo com a capacidade de suporte dos solos, verificada mediante pareceres de sondagens. A importância da metodologia ficou evidenciada pelo fato de que sua alteração ocasionou o acréscimo no valor inicialmente contratado. Como a aprovação do relatório de sondagem foi posterior ao início dos procedimentos de licitação e de negociação, o TCU concluiu que as sondagens não foram consideradas na elaboração do projeto básico que deu suporte à contratação.

Os trabalhos mostraram que não foi considerada a possibilidade de que uma obra com 196 km de extensão poderia apresentar diferentes tipos de solos. Segundo o relator, isso “constitui uma simplificação indevida da orçamentação com o condão até mesmo de comprometer as estimativas de preços efetuadas pela estatal”. A necessidade ou a urgência na execução do empreendimento, justificadas pelos gestores como causas da contratação sem a consideração dos dados de sondagem, “não afastam os comandos normativos que exigem a adequada caracterização do objeto a ser contratado pela administração pública”, afirmou.

Assim, o TCU multou os gestores pela elaboração do projeto do gasoduto Coari-Manaus com metodologia de transporte de insumos e equipamentos inadequada e pela coordenação e elaboração dos estudos técnicos e de viabilidade do projeto básico deficiente. As multas totalizam R$ 45 mil, mas ainda cabe recurso da decisão.

Acórdão 3005/2015-Plenário, TC 007.353/2008-8, rel. Min. Benjamin Zymler, 25.11.2015.

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3. A utilização de apostilamento não supre a exigência legal de formalização de termo aditivo para alterações quantitativas e qualitativas de objeto (arts. 60 e 61 da Lei 8.666/93), servindo apenas para fazer constar reajustes do valor do contrato ou para assentamento de medidas burocráticas (art. 65, § 8º, da Lei 8.666/93).

Em sede de Recursos de Reconsideração interpostos ao Acórdão 676/2015 – Primeira Câmara, que julgara as contas anuais da Universidade Federal de Roraima, insurgiram-se os recorrentes, entre outros pontos, contra a rejeição de suas alegações de defesa e consequentes sanções em face da “realização de alterações contratuais quantitativas e qualitativas sem formalização de termo aditivo. Como razões de seus apelos, aduziram em síntese que: “(i) as alterações teriam o intuito de corrigir inconsistências do projeto de engenharia, de modo a supostamente evitar problemas futuros na segurança da construção; (ii) os atos estariam em consonância com os entendimentos firmados por este Tribunal e pela Advocacia-Geral da União (AGU), admitindo a utilização de apostilamento para pequenas alterações contratuais; (iii) teriam adotado as medidas saneadoras após a fiscalização pelo TCU; (iv) acumulavam, à época dos fatos, funções e substituições eventuais que, devido ao excesso de demandas, teria criado ambiente propício a erros; (v) tudo teria se efetivado a bem da economia dos recursos públicos;”.

O relator, de pronto, consignou que “a mera alegação de supostas necessidades técnicas de adequação do projeto de engenharia não se mostra justificativa plausível a afastar a necessária formalização de termo aditivo, requisito esse de eficácia dos contratos e termos aditivos, a teor dos arts. 60 e 61 da Lei 8.666/93, e pressuposto para o poder vinculativo das partes aos termos formalizados. Ressaltou, ainda, com base em precedentes do Tribunal (v.g.: Acórdão 43/2015-Plenário), “a obrigatoriedade de formalização de termo aditivo em todas as alterações de objeto não previstas no contrato original, destacando a finalidade do apostilamento tão somente para registrar reajuste do valor inicial do contrato, de modo a compensar desvalorização da moeda, ou para consignar “medidas de ordem meramente burocráticas previstas no art. 65, § 8º, da Lei de Licitações”. Descartou os demais argumentos dos recorrentes por revelarem, de modo geral, circunstâncias fáticas incapazes de elidir a irregularidade praticada.

O Colegiado acompanhou o voto do relator, que anuiu às propostas da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU, negando provimento aos recursos.

Acórdão 7487/2015-Primeira Câmara, TC 028.439/2010-4, rel. Min. Bruno Dantas, 17.11.2015.

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