Maio/2016 – n.° 87

1. A correção ou a retroação de referenciais de preços, como o Sicro, por longos períodos não se presta para a verificação da compatibilidade dos valores contratados com os praticados no mercado à época do ajuste, uma vez que correções monetárias por períodos demasiadamente longos geram distorções.

Tomada de Contas Especial instaurada por determinação do TCU apurara possível dano ao erário decorrente de superfaturamento por preços excessivos nas obras de conservação e restauração da BR-153/TO, no trecho compreendido entre Wanderlândia e Xambioá, no estado de Tocantins, viabilizadas com recursos repassados à Secretaria dos Transportes e Obras do Estado de Tocantins mediante convênio celebrado, no exercício de 1996, com o extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem. Em suas defesas, os responsáveis argumentaram, em síntese, que o Sicro I não seria aplicável como referencial de preços, pois sua credibilidade teria sido questionada pelo próprio TCU, além de inexistir consenso entre as unidades técnicas do Tribunal sobre a existência de superfaturamento na contratação em tela.

Após sustentar a pertinência da utilização do Sicro I como referencial para aferição dos preços no caso sob exame, o relator observou, quanto à suposta divergência entre as unidades instrutivas, que “a matéria já foi exaurida pelo Acórdão 2.127/2006-Plenário, que tratou especificamente desse assunto, entendendo ser inadequada a metodologia utilizada pela Secex-TO, que afastou a existência de sobrepreço baseada em correção dos valores do contrato a partir da data-base em 1996, até 2004, utilizando o Índice Nacional de Custos da Construção – INCC da Fundação Getúlio Vargas”. Nesse sentido, prosseguiu, a correção ou a retroação de referenciais de preços, como o Sicro, por longos períodos não se presta para a verificação da compatibilidade dos valores contratados com os praticados no mercado à época do ajuste, uma vez que correções monetárias por períodos demasiadamente longos geram distorções, por não considerarem outras variáveis incidentes sobre a variação de preços. Ainda mais, registrou, quando “utilizado um índice de preços que não me parece o mais adequado para refletir a variação de custos de obras rodoviárias”.

O problema da retroação também levou o relator a rejeitar estudo elaborado pela Pini Engenharia, apresentado por uma das empresas executoras do contrato. Ali, anotou o relator, procurou-se “justificar os preços do Contrato 47/97 mediante a comparação com os preços do ‘Sicro II adaptado’, com data-base de janeiro/2015, retroagidos para novembro/1996, mediante a aplicação de índices da Fundação Getúlio Vargas (FGV)”. Ou seja, o comparativo está fundamentado na retroação de preços referenciais em aproximadamente 18 anos, o que compromete qualquer conclusão válida”. Assim, aduziu o relator não ter dúvidas de que em face da proximidade temporal, a utilização do Sicro com data mais próxima da data base do contrato é a mais escorreita. Isso evita distorções geradas pela utilização, a longos períodos, de índices genéricos de preços. As correções por datas demasiadamente longas não reproduzem adequadamente as exatas condições da obra à época da assinatura do contrato. Concluiu registrando que “a referência na data-base do contrato também é aquela que se presta melhor a avaliar o aspecto subjetivo das condutas dos responsáveis, pois o exame que se exigiria de um agente público seria a comparação dos preços orçados com os vigentes em sistemas referenciais contemporâneos da contratação, e não uma avaliação dos preços futuros retroagidos por determinado índice”.

Nesses termos, rejeitou o Plenário as alegações de defesa apresentadas nos autos, para julgar irregulares as contas do ex-secretário dos Transportes e Obras do Estado do Tocantins e das empresas contratadas, imputando-lhes o débito apurado e sancionando-lhes com a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

1.1. Superfaturamento. Sicro 1. Referência: a primeira versão do Sistema de Custos Rodoviários (Sicro I), quando vigente à época da licitação, é o parâmetro adequado para se realizar comparações de preços de obras rodoviárias e apurar eventual superfaturamento, de modo que a adoção de valores contratuais superiores aos constantes no sistema só pode ser admitida mediante justificativa técnica adequada.

Ainda na TCE acima mencionada, o relator, ao enfrentar o argumento trazido pelos responsáveis – no sentido de que não seria aplicável o Sicro I como referencial de preços para o presente caso, pois a credibilidade desse sistema foi questionada pelo próprio TCU –, sustentou a pertinência da utilização do Sicro I como referencial para aferição dos preços no caso sob exame nos seguintes termos:

Desde a LDO de 2003, o Sinapi tornou-se referência oficial de preços, enquanto o Sicro foi vinculado ao controle dos gastos públicos federais a partir da LDO de 2010. Todavia, muito antes disso, tais sistemas já eram utilizados como balizadores de preços pelo TCU, que começou a utilizar ambos os sistemas em 1999, pois o que norteia a atuação desta Corte de Contas é o princípio da economicidade, que representa, em síntese, a realização de contratações por preços compatíveis com os de mercado. Nesse aspecto, os dois sistemas referenciais são considerados referências idôneas de preços de mercado e são mantidos por órgãos federais de reconhecida excelência técnica. Assim, não procede a alegação de que o Sicro só poderia ter sido utilizado como referencial de preços caso houvesse lei que determinasse sua adoção. O Sicro 1, cujo uso é ora questionado pelos defendentes, foi utilizado como referência pelo Tribunal na Decisão Plenária 38/1999, relatada pelo Ministro Humberto Guimarães Souto, para avaliar a compatibilidade de contratações realizadas pelo DNER no exercício de 1997. A unidade instrutiva também colacionou auditoria realizada em 1994 no extinto DNER (TC 006.338/1994-1), a qual já revelava a prática da utilização do Sicro como referencial de preços de obras rodoviárias, conforme consignado no Relatório que fundamentou o Acórdão 20/1996-TCU-Plenário (abaixo transcrito), razão pela qual se rejeitam as alegações apresentadas [...]. Assim, o Tribunal vem utilizando rotineiramente o Sicro como parâmetro referencial de preços para obras rodoviárias. Conforme jurisprudência do TCU, os sistemas referenciais oficiais da Administração, como todo documento público, gozam de presunção de veracidade e de legitimidade até prova em contrário, ou seja, refletem os preços de mercado, razão pela qual podem e devem ser considerados para a análise de adequação de preços e apuração de eventual superfaturamento. Compete aos responsáveis comprovarem alegações em contrário a partir de elementos fáticos que demonstrem a inadequação ou a necessidade de adequação dos preços extraídos de sistemas de referência. A utilização do Sicro e de outros sistemas oficiais de custos como parâmetro de verificação por este Tribunal se afigura dentro dos contornos de legalidade e de aferição da economicidade da contratação, autorizados pelo art. 70, caput, da Constituição Federal. Eventuais ajustes considerados necessários pelos interessados em contestar os valores ali dispostos, somente são possíveis de serem aceitos mediante justificativas técnicas adequadas e fundamentadas que respaldem a adoção de outros valores, superiores aos apontados nos referidos sistemas, seja pelas peculiaridades da obra ou de seu projeto, seja diante de outras razões técnicas não consideradas no contexto de execução.”

Acórdão 854/2016-Plenário, TC 026.039/2010-9, Rel. Min. Benjamin Zymler, Sessão de 13/04/2016.

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2. Os aditivos para inclusão de serviços novos (art. 65, § 3º, da Lei 8.666/1993) devem observar, no mínimo, o mesmo desconto inicial do ajuste, ou seja, a mesma diferença percentual entre o valor global contratado e aquele obtido a partir dos custos unitários do sistema de referência aplicável.

No âmbito de tomada de contas especial, instaurada em face de irregularidades verificadas na condução de convênios firmados pela Funasa com o Município de Boa Esperança/MG, para a construção de sistema de esgotamento sanitário, deliberou o Tribunal (Acórdão 1.114/2014-Primeira Câmara) julgar irregulares as contas do prefeito à época da gestão e condená-lo, solidariamente com outros responsáveis, ao ressarcimento de débito, aplicando-lhe multa. A condenação decorreu da celebração de termo aditivo que não mantivera o percentual de desconto obtido na licitação, em afronta à legislação. Interpôs o ex-prefeito recurso de revisão, que não foi conhecido por ausência de requisitos de admissibilidade (Acórdão 422/2016-Plenário), resultado com o qual o responsável não se resignou, opondo Embargos de Declaração, objeto da deliberação ora em comento. Alegou o embargante que as hipóteses de cabimento do recurso de revisão estendem-se aos casos de ação rescisória previstos no CPC, dentre os quais a violação literal de dispositivo legal, na qual o TCU teria incorrido ao desrespeitar o art. 65, §3º, da Lei 8.666/1993, por não ter admitido alterações qualitativas no objeto do contrato via termo aditivo.

O relator refutou o cabimento do recurso de revisão e acrescentou que, ainda que fosse possível superar o óbice legal à admissibilidade, não houve violação por parte do Tribunal do dispositivo da Lei de Licitações em questão. Segundo destacou, o dispositivo invocado prevê que, se no contrato não houverem sido contemplados preços unitários para obras ou serviços, esses serão fixados mediante acordo entre as partes. Evidente que sua interpretação deve ser feita em conjunto com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei 12.309/2010), de forma que não haja redução do desconto obtido na licitação. Concluindo este ponto, transcreveu o relator parte de seu pronunciamento lançado na deliberação embargada, no qual declara que, conforme já decidira o TCU (Acórdãos 2.466/2009-Plenário e 2.440/2014-Plenário), a inclusão de serviços novos na planilha orçamentária “deve observar, no mínimo, a mesma diferença percentual entre o valor global contratado e aquele obtido a partir dos custos unitários do Sinapi”.

Submetidos os embargos à apreciação do Colegiado, foram conhecidos, porém rejeitados no mérito.

Acórdão 855/2016-Plenário, TC 044.045/2012-3, Rel. Min. Benjamin Zymler, Sessão de 13/04/2016.

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3. RDC. Anteprojeto. Avaliação expedita: na contratação integrada, sempre que o anteprojeto permitir, a estimativa de preço a que se refere o art. 9º, §2º, inciso II, da Lei 12.462/2011 deve se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, referenciado em bases de dados amplamente aceitas, como Sicro e Sinapi, devidamente adaptadas às condições peculiares da obra. A utilização de estimativas paramétricas e avaliações aproximadas baseadas em obras similares deve se restringir às frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo anteprojeto.

Auditoria realizada na Superintendência Regional do DNIT no estado da Bahia avaliou a conformidade de licitação realizada com base no RDC, na modalidade contratação integrada, que tivera como objeto a elaboração dos projetos básico e executivo e execução de obras em rodovia federal. Foi promovida a audiência do responsável pelo órgão, entre outros motivos, por realizar a licitação a partir de orçamento em desconformidade com o disposto no art. 9º, § 2º, incisos I e II, da Lei 12.462/2012 c/c art. 74 do Decreto 7.581/2011.

Foram observadas falhas na seleção de obras para o orçamento paramétrico e falta de dados que suportassem a caracterização dos quantitativos dos serviços do orçamento determinístico, com indícios de superavaliação, resultando na contração do empreendimento sem a definição adequada de seu preço de referência. Nos dizeres do relator, “as incertezas daí decorrentes podem comprometer o resultado da licitação e também a conclusão da obra diante da possibilidade de ocorrência de eventos aptos a impactar o custo da obra, mas que não foram adequadamente identificados por ocasião do certame”. Quanto ao processo de orçamentação, destacou que a equipe apontou que o método de parametrização, que se vale de obras similares, não se mostrou adequado para as obras de restauração, pois estas possuem características muito específicas. Seria, assim, necessária criteriosa seleção de empreendimentos para parametrização, o que não foi feito. O valor estimado para os custos das obras fora calculado com base em custos de outros empreendimentos considerados semelhantes. Assim, para cada uma das etapas (terraplanagem, pavimentação etc.) obtivera-se, a partir de outras obras, um valor estimado para a contratação, procedimento previsto no art. 9º, §2º, inciso II, da Lei 12.461/2011. Entretanto, observou o relator que as referências adotadas apresentaram grandes discrepâncias entre si, bem como com relação às atividades equivalentes na obra licitada, o que aumentou a imprecisão do orçamento”, concluindo que “em que pese o procedimento adotado guardar conformidade formal com o estabelecido na Lei 12.462/2011, a aplicação do método paramétrico não requer apenas a separação da obra nas principais etapas em termos de custo; requer sua avaliação a partir de dados obtidos de obras com parâmetros equivalentes, o que, de acordo com o relatório de fiscalização, mesmo sendo possível, não ocorreu no caso sob análise. Quanto ao ponto, ponderou que “ao tratar de situação semelhante, este Tribunal, no Acórdão 1510/2013-Plenário, concluiu que, na utilização da contratação integrada, a estimativa de preço deve se basear em orçamento sintético tão detalhado quanto possível, devidamente adaptado às condições da obra, devendo a utilização de estimativas paramétricas e avaliações se restringir a frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo anteprojeto”.

Assim, seguindo o relator, o Plenário do TCU acolheu a proposta de dar ciência ao DNIT de que, na contratação integrada: (i) “sempre que o anteprojeto permitir, as estimativas de preço a que se refere o art. 9º, § 2º, II, da Lei 12.462/2011 devem se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, referenciado em bases de dados de preços universalmente aceitas, tal como Sicro e Sinapi, devidamente adaptadas às condições da obra, conforme o caso”; (ii) “a utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseadas em obras similares somente podem ser realizadas nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo anteprojeto, conforme dispõe o art. 1º, §1º, IV c/c art. 8º, §§ 3º e 4º, todos da Lei 12.462/2011”; (iii) “quando utilizado o método expedito ou paramétrico para balizar o valor do empreendimento – ou fração dele –, consideradas as disposições do subitem anterior, dentre duas ou mais técnicas estimativas possíveis, deve ser utilizada a que produzir maior precisão do orçamento”.

Acórdão 877/2016-Plenário, TC 025.749/2014-5, Rel. Min.-Substituto Weder de Oliveira, Sessão de 13/04/2016.

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