Maio/2015 – n.° 63

1. Contrato. Superfaturamento. Metodologia de cálculo: a metodologia de análise de preços adotada pelo TCU e a sua jurisprudência não definem percentuais a partir dos quais se possa afirmar, com segurança, que o contrato está ou não superfaturado em relação aos preços de mercado. A análise da ocorrência ou não de superfaturamento deve ser feita caso a caso.

Trata-se de relatório de auditoria convertido em TCE por força do Acórdão 2.505/2013-Plenário, que tratou de fiscalização realizada em três obras do Colégio Pedro II em conjunto com outras três fiscalizações realizadas em universidades federais do estado do RJ, com o objetivo verificar as ações para expansão do campus universitário. Em decorrência da auditoria foram apontados, entre outros, indícios de superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado, em razão da inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitário e global e por estar o orçamento em desconformidade com as disposições das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com preços acima dos referenciais do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi).

Os responsáveis foram convocados a apresentar suas razões de justificativa e defesas, cuja análise foi realizada pela Secretária de Controle Externo no Rio de Janeiro. Quanto ao superfaturamento apontado, sua proposta, que contou com a anuência do Ministério Público junto ao TCU, foi no sentido reduzir o valor superfaturado para R$ 262.398,03, ante os argumentos trazidos pela construtora, que apresentou as composições de preço unitário, possibilitando a revisão de alguns dos preços referenciais que haviam sido adotados. Propôs, no entanto, julgar irregulares as contas dos responsáveis e condená-los, solidariamente à construtora, ao ressarcimento do débito apontado e ao pagamento da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

O relator pediu vênias para discordar das propostas oferecidas, por entender que o superfaturamento apontado foi significativamente reduzido, de R$ 1.174.036,94 para R$ 262.398,03, representando agora menos de 2% do valor do contrato aditivado (R$ 15.218.878,15). Reiterou que nem na metodologia de análise de preços adotada pelo TCU, nem em sua jurisprudência, estão definidos percentuais a partir dos quais se possa afirmar, com segurança, que o contrato está ou não superfaturado. De forma pertinente, tem-se analisado caso a caso. Na obra em questão, embora a unidade técnica tenha concluído que o preço contratual está acima do referencial, considerou o relator que o baixo percentual encontrado (1,7%) e as imprecisões inerentes ao método impedem a manutenção do débito, e, restando afastado o superfaturamento, de maneira análoga, deixou de acolher as propostas de multa fundamentadas no art. 57 da Lei 8.443/1992 e as propostas assessórias, julgando as contas como regulares com ressalva.

Acórdão 911/2015 Plenário, TC 031.356/2013-3, rel. Ministro Vital do Rêgo, 22.04.2015.

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2. Obra e serviço de engenharia. Projeto básico: a utilização de taxas estimativas de consumo de aço por volume de concreto, para o cálculo do quantitativo da armadura dos elementos estruturais de obras, não atende às exigências legais relativas à elaboração do projeto básico (art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/93), por não representar elemento necessário e suficiente, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra e avaliar o respectivo custo, bem como definir os métodos e o prazo de execução.

Auditoria destinada a verificar a regularidade de licitação promovida pelo Dnit para a contratação das obras de construção de ponte sobre o Canal das Laranjeiras (lote 2), restauração e duplicação de acessos (lote 1), na BR 101, no Município de Laguna/SC apontara possível sobrepreço no orçamento do lote 2. Por meio do Acórdão 3.293/2011, o Plenário fez determinações ao DNIT e ordenou a oitiva da autarquia e do consórcio vencedor da licitação, para que se manifestassem sobre os indícios de sobrepreço. Naquela assentada, dentre outros comandos, fora determinado ao DNIT que encaminhasse ao TCU “memorial de cálculo e desenhos correspondentes aos elementos estruturais da ponte do lote 2, a fim de avaliar a adequação ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993”.

Em resposta, a autarquia informou “não possuir tais documentos no projeto básico, porquanto normativo do DNIT permite levantar os quantitativos de aço por meio de estimativa da taxa de armadura na fase de projeto básico. No caso, o detalhamento geral do cálculo estrutural das fundações constará do projeto executivo, não havendo início de serviço sem o respectivo detalhamento”. Analisando o argumento, anotou o relator que “conquanto o DNIT não tenha elaborado memórias de cálculo e desenhos dos elementos estruturais da ponte na fase de projeto básico, pode-se considerar, na linha do exame da unidade especializada, atendida a determinação que lhe fora encaminhada tendo em vista a apresentação a este Tribunal dos documentos feitos na fase de projeto executivo (desenhos, memórias de cálculo e sondagens referentes aos elementos estruturais nos pontos 1 e 10 da infra e mesoestrutura)”. Nada obstante, prosseguiu, a jurisprudência do Tribunal tem considerado que a utilização de taxas para o cálculo no detalhamento da armadura dos elementos estruturais de obras não atende às exigências do art. 6º, IX, da Lei 8.666/1993, conforme bem examinado pela unidade especializada (v.g.: Acórdão 2.084/2011, 2.812/2011, ambos do Plenário)”. Em tal contexto, entendeu o relator que a norma incidente do DNIT sobre o assunto (Instrução de Serviço 214 – Das Diretrizes Básicas para a Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários), ao permitir levantar quantitativos de aço por meio de estimativa da taxa de armadura na fase de projeto básico, “está desconforme com as exigências legais que devem ser observadas na elaboração do projeto básico, por não apresentar o conjunto de elementos necessários e suficientes, com o nível de precisão adequado, para caracterizar a obra e avaliar o respectivo custo, bem como definir os métodos e o prazo de execução”.

Nesse sentido, o Plenário, acolhendo a proposta do relator, dentre outros comandos destinados a sanear irregularidades encontradas na auditoria, expediu ciência ao DNIT sobre as seguintes impropriedades no edital examinado:

(i) “as exigências da Instrução de Serviço 214/DNIT a respeito dos elementos de projeto básico, especialmente sem o detalhamento das estruturas de concreto armado das obras de artes especiais, estão em desacordo com o art. 6º, inciso IX, alínea b, da Lei 8.666/1993”;

(ii) “o início da execução dos serviços sem o detalhamento das estruturas de concreto armado contraria o art. 7º, §1º, da Lei 8.666/1993”.

2.1. Orçamento: eventuais peculiaridades de uma obra, que possam requerer preços superiores aos normais de mercado ou aos referenciais, devem ser justificadas com minúcias no momento próprio, isto é, na orçamentação, sempre com o estabelecimento dos critérios de aceitabilidade legais (art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93), e não tão-somente depois da contratação.

Ainda na auditoria acima apontada, fora realizada a oitiva do DNIT em face do custo excessivo de mão de obra para o lote 2. Nesse caso, anotou o relator, “a unidade especializada apurou que, embora tenham sido empregados no orçamento os custos previstos para mão de obra das categorias profissionais de servente e operários qualificados constantes do Sicro, as referências de custo para este item estavam superestimadas no aludido sistema, haja vista que não foram adotados os pisos salariais acordados nas respectivas convenções coletivas, tal como estabelece a norma constante do Manual de Custos Rodoviários do DNIT”. O titular da Coordenação-Geral de Custos de Infraestrutura do DNIT reconheceu ter adotado valores de referência salariais sem seguir as instruções preconizadas no Manual de Custos do DNIT, deixando de adotar os valores das convenções coletivas de trabalho. Por seu turno, o consórcio vencedor defendeu a inexistência de sobrepreço em face da escassez da mão de obra e outros fatores incidentes (equipamentos de proteção, alimentação, seguro de vida, etc).

Analisando o feito, o relator ponderou que “o piso salarial ajustado em convenção coletiva de trabalho reflete bem a realidade de mercado no momento de sua celebração. Nesse sentido, “flutuações de demanda e oferta de mão de obra ao longo da vigência da convenção podem ou não afetar significativamente a atratividade de trabalhadores disponíveis no mercado, com impacto em sua remuneração, para além ou aquém dos termos da convenção”. Assim, em casos excepcionalíssimos e tecnicamente justificados, poderia haver a necessidade de adequação de tais custos à realidade de mercado, o que afetaria inclusive os referenciais de custos”. O próprio TCU, prosseguiu, admite adaptação dos sistemas oficiais de referência de acordo com as circunstâncias específicas de cada empreendimento e o contexto em que elas estão inseridas, desde que sejam justificadas tecnicamente as condições específicas relacionadas àquela obra que a distingue de outras semelhantes, inclusive destacando a causa de incidência de custos diferenciados dos constantes do referencial oficial de preços. Exemplificando, reproduziu excerto do sumário do Acórdão 2.068/2006-Plenário, onde se lê:

Eventuais peculiaridades de uma obra, que possam significar alteração dos preços normais de mercado ou referenciais, devem ser justificadas com minúcias no momento próprio, isto é, na orçamentação, sempre com o estabelecimento dos critérios de aceitabilidade prescritos no art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93, e não tão-somente depois da contratação, sob pena de se tê-las sumariamente rejeitadas”.

No caso concreto, concluiu o relator, “a alegada escassez de mão obra versus realidade de mercado não é suficiente para justificar o descumprimento às regras de precificação de mão de obra constante do Manual de Custos Rodoviários do DNIT porque desacompanhada de elementos probatórios capazes de justificar eventual modificação da composição dos custos unitários registrados no sistema de referência Sicro”.

Nesses termos, o Plenário, acolhendo a proposta da relatoria, rejeitou as manifestações do DNIT e do consórcio vencedor quanto ao sobrepreço relativo ao custo excessivo de mão de obra, determinando à autarquia que, no prazo de trinta dias, altere os custos de mão de obra do orçamento de referência do edital da licitação do lote 2, de modo a contemplar o estabelecido no art. 127 da Lei 12.309/10 (LDO/2011) e no Manual de Custos Rodoviários do DNIT, promovendo, assegurado o contraditório e a ampla defesa à contratada, a repactuação contratual dos serviços cujos preços unitários sejam superiores aos de referência e, caso ainda não tenha feito, a glosa dos valores pagos a maior nas medições já realizadas.

Acórdão 896/2015-Plenário, TC 003.807/2011-8, rel. Min.-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 22.4.2015.

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3. A aprovação de projeto básico inadequado, com grandes implicações nos custos e prazos de execução do empreendimento, reveste-se de gravidade suficiente para justificar a apenação pecuniária do gestor responsável e a sua inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal.

Em Auditoria realizada nas obras da Extensão Sul da Ferrovia Norte-Sul, contratadas pela Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., foram realizadas audiências do diretor de engenharia e do superintendente de projetos em razão, dentre outros achados, do atesto e aprovação de termo de referência contendo projeto básico deficiente, o que resultou na realização da licitação sem contemplar os requisitos mínimos exigidos pelos arts. 6º e 7º da Lei 8.666/93, e na consequente contratação de execução da obra baseada em projeto básico deficiente.

Ao analisar a questão, o relator anotou que “a precariedade do projeto básico resultou em uma alta demanda de termos aditivos nos lotes da Extensão Sul da Ferrovia Norte-Sul, visando corrigir falhas, além da demanda de novos estudos para solucionar interrupções de traçado que não estavam previstas, o que culminou no aumento do valor do contrato e no comprometimento do adequado andamento da obra, ocasionando prejuízo ao erário e ao interesse público”. Registrou ainda o relator que, em auditoria anterior realizada nessas obras, fora apontada a inexistência de dados de sondagens geotécnicas no projeto básico utilizado na contratação, bem como a ausência de classificação de solos, que resultaram na adoção de soluções antieconômicas na execução dos serviços de terraplenagem da obra. Ressaltou, contudo, que o dano resultante dessa deficiência não pôde ser calculado tendo em vista o estágio avançado em que se encontrava a execução do empreendimento. Além da ausência das sondagens necessárias à caracterização do solo no leito da ferrovia, o relator destacou que “o projeto básico também não previu as soluções de traçado para o cruzamento com as linhas de alta tensão” e que, “embora eventualmente tenham sido adotadas soluções em campo para contornar os problemas de cruzamento”, ocorreram interrupções na execução da obra nesses pontos. “Essas interrupções nas frentes de obras resultam em impactos negativos não apenas nos prazos de execução, mas também nos próprios custos dos serviços de terraplenagem”. Por fim, concluiu que “a conduta dos responsáveis, que resultou na aprovação de projeto básico inadequado, com grandes implicações nos custos e prazos de execução do empreendimento, é de gravidade suficiente não apenas para justificar a apenação pecuniária, como também a sua inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública”.

O Tribunal, pelos motivos expostos pelo relator, rejeitou as justificativas apresentadas pelos responsáveis e aplicou-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92, inabilitando os gestores para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo período de cinco anos (art. 60 da mesma Lei).

Acórdão 915/2015-Plenário, TC 012.612/2012-0, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman, 22.4.2015. 

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