Maio/2014 – n.° 28

1. Regime Diferenciado de Contratações (RDC). Análise da proposta: em licitação de obra ou serviço de engenharia que adote o critério de julgamento de maior desconto, sob o RDC, o percentual de desconto oferecido pelo licitante, além de incidir sobre o preço global fixado, incidirá linearmente sobre cada item de serviço do orçamento estimado, por força do que dispõe o art. 19, §§ 2º e 3º, da Lei 12.462/2011, razão por que tal desconto não se trata de faculdade do licitante, mas sim de imposição legal.

Em Representação formulada por Consórcio versando sobre possíveis irregularidades no curso do RDC nº 1/2013, realizado na forma presencial pelo Dnocs, tendo por objeto a contratação de empresa para a execução de obras e serviços de implantação da barragem Fronteiras, no município de Crateús/CE, se discutiu nos autos a suposta desclassificação indevida da proposta do representante, que se deu por erros detectados na composição de mão de obra, pela incidência de encargos sociais em duplicidade e pela ausência de composições de custos unitários de vários itens referentes à montagem de equipamentos e materiais, bem como pela ausência de composições auxiliares de custos para 21 itens de serviços.

O Ministro Benjamin Zymler prolatou, de início, despacho por meio do qual suspendeu o aludido certame, considerando, para tanto, que poderia ter havido rigor excessivo na desclassificação da proposta do Consórcio representante.

Em exame das manifestações decorrentes das oitivas realizadas, a unidade técnica anotou que a ausência momentânea das composições de custos unitários não impediria a aferição preliminar da economicidade da proposta, haja vista ter sido apresentada planilha orçamentária detalhada de custos, bem como que as composições de custos unitários poderiam ter sido requisitadas por simples e célere procedimento de diligência, cuja realização não encontra óbice legal e não tem capacidade de atrasar o cronograma de execução do empreendimento.

O Min. Relator-Substituto divergiu da proposta da Unidade Técnica, por entender que a Comissão de Licitação teve e deveria mesmo que atentar para a possível ofensa aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório, caso ela facultasse ao ora representante um prazo adicional para a correção dos vícios detectados em sua proposta orçamentária, mormente quando se observa que tal correção corresponderia, na verdade, a uma inaceitável definição, posterior, dos preços unitários que já deveriam constar originariamente da proposta. Ademais, mesmo no caso de licitação de obra por meio de empreitada por preço global, com descontos lineares nos itens orçados, não se exime a licitante de apresentar proposta efetiva, com a clara e adequada discriminação dos custos unitários, de modo que o cotejo da planilha de custos com o preço do desconto ofertado propicie uma avaliação segura por parte da comissão de licitação, inclusive, quanto à exequibilidade, ou não, da proposta. Assim, em casos como o ora apreciado, em que mais de 80% dos valores correspondentes aos itens de serviço não contaram com a devida cotação unitária, deve-se considerar que, caso o Consórcio fosse instado a sanar os graves vícios que permearam a sua proposta, tal benefício implicaria alteração do seu conteúdo, em violação ao princípio da isonomia, além de configurar ofensa ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

Durante a fase de discussão, contudo, o Min. Relator Benjamin Zymler pediu vista dos autos, com base no art. 112 do RITCU, e encaminhou antecipadamente Voto Revisor divergindo do Min. Substituto, no sentido de que a falta das composições de custo unitário, no caso, constituiria vício sanável, não ensejando a imediata desclassificação da proposta, uma vez que a ausência das informações contidas em tais documentos não impede o exame da adequabilidade da proposta, ou seja, a aferição de sua exequibilidade e vantajosidade. Ressaltou que, em licitação no âmbito do RDC sob o regime de empreitada por preço global cujo critério de julgamento foi o de maior desconto, a partir do momento em que o Consórcio ofertou o desconto de 4% sobre o valor orçado pelo Dnocs, esse valor percentual, por absoluta imposição legal, incide sobre todos os preços unitários do orçamento estimado constante do instrumento convocatório, os quais, por simples juízo de subsunção, passam a constituir os preços unitários do proponente. Dessa forma, não cabe afirmar que o licitante deve formalmente demonstrar que o percentual de desconto incide linearmente sobre cada item de serviço, uma vez que tal fato independe de sua expressa vontade e decorre diretamente da lei, pelo que o Dnocs deveria ter dado cumprimento ao edital e, nesse contexto, ter realizado diligência saneadora junto ao Consórcio representante, de forma a permitir a correção do vício apresentado.

O Plenário, então, fixou o prazo de 15 dias para que o Dnocs anulasse o ato de desclassificação do Consórcio, bem como os subsequentes, e, em seguida, realizasse diligência indagando-o se ele adere, ou não, às composições de custos unitários constantes dos sistemas de referências adotados no RDC Presencial 1/2013, dando andamento ao certame após a devida resposta.

Deu, ainda, ciência ao DNOCS para que, em licitações realizadas sob o RDC, com critério de julgamento “maior desconto”, a declaração do licitante no sentido de que “adota como suas as composições de custos unitários constantes dos sistemas de referências utilizados na licitação” torna dispensável a apresentação detalhada desses elementos, conforme o art. 40, §2º, alínea “b”, do Decreto nº 7.581/2011.

Acórdão 1197/2014 Plenário, TC-000.197/2014-9, Rel. Min.-Subst. André de Carvalho, DOU de 21.05.2014, S. 1, p. 97. 

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 2. Em situações de total descontrole dos preços unitários, resta ao TCU avaliar a coerência do valor global contratado em relação ao mercado, de modo a prevenir possíveis superfaturamentos. Contudo, na hipótese de serem firmados aditivos ao contrato, deve-se assegurar a não redução do desconto original obtido por ocasião da licitação, em relação ao preço referencial, em desfavor da Administração.

Em inspeção realizada no Dnocs com o objetivo de analisar o edital, o contrato e a execução das obras do Projeto de Irrigação Baixo Acaraú – 2ª Etapa, no estado do Ceará, nos quais foram apontados indícios de sobrepreço e superfaturamento pela Controladoria-Geral da União (CGU), foi constatado que o Dnocs e a empresa contratada haviam firmado termo aditivo no qual se estabeleceu que os pagamentos das parcelas contratuais seriam realizados de acordo com os preços considerados adequados pelo GTM (grupo de trabalho multi-institucional, composto por servidores do Ministério da Integração Nacional, do Dnocs e da Codevasf). A reavaliação da planilha orçamentária promovida pela antiga 4ª Secob concluiu pela existência de R$ 8,7 milhões de sobrepreço e, em consequência, por meio do Acórdão 3.382/2012-Plenário, o TCU determinou ao Dnocs que continuasse restringindo os pagamentos aos referenciais indicados pelo GTM e que se manifestasse sobre o sobrepreço apurado.

A SecobHidroferrovia enfrentou os questionamentos apresentados pela Emsa e, em alguns deles, acolheu os argumentos apresentados e procedeu aos ajustes necessários em sua planilha de cálculo do sobrepreço. Além disso, promoveu correções não provocadas pela contratada, tendo em vista o objetivo de se buscar o valor contratual mais consentâneo com os referenciais de mercado tradicionalmente admitidos pelo TCU. Foi identificado, contudo, sobrepreço remanescente, de pouco mais de R$ 3 milhões – o que corresponderia a 1,89% do valor contratual -, que entendeu ser de baixa materialidade.

A relatora ressaltou que, se é certo que os preços das obras públicas estão sujeitos aos limites estabelecidos pela legislação (as leis de diretrizes orçamentárias trataram desses limites entre 2003 e 2013; atualmente, o tema está regulamentado pelo Decreto 7.983/2013) e que os orçamentos-base devem observá-los, também é certo que todo contrato deve ser examinado à luz de suas peculiaridades, de modo a que a deliberação do TCU seja a mais apropriada a cada caso concreto. Na avença ora em exame, percebe-se generalizada inobservância da limitação dos preços unitários aos de mercado, pois são imensas as diferenças apontadas em diversos itens em relação às referências oficiais, tanto pela unidade técnica quanto pela própria empresa contratada. Contudo, numa situação desse feitio, de total descontrole dos preços unitários, resta ao TCU avaliar a coerência do valor global contratado em relação ao mercado, de modo a prevenir possíveis superfaturamentos; pelo que, considerando diversos precedentes em que o TCU admitiu pequenas extrapolações em preços globais de obras (acórdãos 394/2003, 1.198/2004, 752/2007, 2.130/2010 e 3.443/2012, todos do Plenário), entendeu que não se deve considerar maculado por sobrepreço o contrato aqui investigado.

Considerando, por fim, que existiria o risco de as discrepâncias de preços unitários virem a provocar superfaturamento devido a “jogo de planilha”, na hipótese de ocorrerem acréscimos quantitativos em itens superavaliados ou decréscimos em itens subavaliados, entendeu que o TCU deveria notificar o DNOCS para que, na hipótese de serem firmados aditivos a um contrato, assegure a não redução do desconto original obtido por ocasião da licitação, em relação ao preço referencial, em desfavor da Administração.

Acórdão 1.219/2014-Plenário, TC-028.868/2011-0, Min. rel. Ana Arraes, DOU de 21.05.2014, S. 1, p. 103. 

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3. Contrato. Subcontratação total. Débito.

O TCU entendeu que a subcontratação total do objeto, em que se evidencia a mera colocação de pessoa interposta entre a administração pública contratante e a empresa efetivamente executora (subcontratada), é situação ensejadora de débito, o qual corresponde à diferença entre os pagamentos recebidos pela empresa contratada e os valores por ela pagos na subcontratação integral.

Pelo débito respondem, em regime de solidariedade, a empresa contratada e os gestores que permitiram a subcontratação total.

Acórdão 2089/2014-Segunda Câmara, TC 033.434/2011-5, Rel. Min.-Subst. André de Carvalho, DOU na ATA 15 – Segunda Câmara, de 13.05.2014.

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