Junho/2016 – n.° 93

1. Notas fiscais de fornecedores da contratada são insuficientes, por si sós, para caracterizar qualquer uma das hipóteses legais para o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato (fatos imprevisíveis ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução ou, ainda, caso de força maior, caso fortuito ou fato de príncipe), que deve estar demonstrada por meio da quantificação dos efeitos que extrapolaram as condições normais de execução e prejudicaram o equilíbrio global do contrato.

Tomada de Contas Especial apurara possível dano ao erário decorrente de concessão irregular de realinhamento econômico-financeiro em contrato destinado à execução das obras da Estação de Tratamento de Água Tijucal, no município de Cuiabá/MT, financiadas com recursos de contratos de repasse celebrados com o Ministério das Cidades. Dentre as condutas imputadas aos responsáveis, constou a elaboração e o encaminhamento de parecer técnico “atestando a justificativa de realinhamento econômico-financeiro por meio de notas fiscais – apresentadas pela empresa [contratada], sem justificativa do fato superveniente e imprevisível – que motivou a repactuação dos serviços contratados”.

Analisando o feito, após a realização do contraditório, anotou a relatora que “o contrato previa fórmula padrão de reajuste que foi utilizada, no mesmo aditivo, para reajustamento no valor de R$ 2,54 milhões, relativo aos serviços da segunda etapa”. Assim, “a possibilidade adicional de realinhamento (reequilíbrio econômico- financeiro) está condicionada à comprovada ocorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato de príncipe. No caso concreto, “não foram apresentadas evidências hábeis a justificar o realinhamento”. Nesse sentido, prosseguiu a relatora, o procedimento de aceitar notas fiscais de fornecedores da contratada desconsiderou os descontos oferecidos no processo licitatório e é insuficiente para caracterizar qualquer das hipóteses legais previstas para reequilíbrio econômico-financeiro, que não visa diretamente à manutenção do lucro da contratada”. A recomposição de preços, anotou, “deveria estar fundamentada em comprovação de alterações extraordinárias nos custos dos serviços. Alegações genéricas de aumento de preços e de exclusividade no fornecimento de um material são insuficientes para comprovar desequilíbrio econômico imprevisível”. Ao contrário, “o parecer técnico e o jurídico limitaram-se a fazer referência a planilhas anexas, sem trazer justificativas para fundamentar a necessidade de realinhamento, para o qual a lei exigiria comprovação de fatos imprevisíveis de consequências impeditivas da execução”.

Ainda, ao refutar as alegações de um dos responsáveis, pontuou a relatora, “seria exigível que fosse detectada a ausência de justificativas para assegurar a subsunção do caso concreto às hipóteses legais previstas, especialmente porque a proposta [do termo aditivo] mencionava planilha baseada apenas nas notas fiscais apresentadas, sem qualquer avaliação técnica do impacto e da suficiência dessa documentação para fundamentar a necessidade de reequilíbrio”. Por fim, destacou: “não houve demonstração das circunstâncias excepcionais com efeitos quantificados que teriam extrapolado as condições normais de execução e prejudicado o equilíbrio global do contrato, de modo a justificar a necessidade extraordinária de realinhamento. E as manifestações do setor jurídico endossaram a celebração do 3º TA com esse erro grave, que deu causa ao prejuízo”.

Assim, acatou o Colegiado a proposta da relatoria, para, dentre outros comandos, julgar irregulares as contas dos responsáveis, condenando-os solidariamente com a empresa contratada ao pagamento do dano apurado.

Acórdão 7249/2016-Segunda Câmara, TC 026.884/2010-0, Rel. Min. Ana Arraes, Sessão de 14/06/2016.

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2. São requisitos para a realização de pagamentos antecipados: i) previsão no ato convocatório; ii) existência, no processo licitatório, de estudo fundamentado comprovando a real necessidade e economicidade da medida; e iii) estabelecimento de garantias específicas e suficientes que resguardem a Administração dos riscos inerentes à operação.

Tomada de Contas Especial fora instaurada em razão da impugnação total das despesas realizadas com os recursos de convênio celebrado pelo Ministério da Integração Nacional com o município de Colniza/MT, para a pavimentação de ruas e avenidas do referido ente federativo.

Ao apreciar o mérito, o relator afirmou não proceder a alegação do ex-prefeito de que os pagamentos realizados à empresa contratada estariam amparados no contrato formalizado, que continha previsão de adiantamento de 10% do valor contratado para realização de mobilização inicial da obra, na medida em que o valor da nota fiscal emitida pela empresa correspondeu a 38,09% do valor global pactuado. Além disso, consignou que o relatório da CGU apontara a ausência de execução dos serviços, pois os serviços que deveriam ter sido realizados pela empresa contratada teriam sido efetuados com maquinário e pessoal da prefeitura.

Por fim, ressaltou o relator a ilegalidade da previsão contratual de pagamento antecipado. Nessa esteira, lembrou o Acórdão 1.341/2010 Plenário, segundo o qual “são três os requisitos exigidos para a realização dos pagamentos antecipados: i) previsão no ato convocatório; ii) existência, no processo licitatório, de estudo fundamentado comprovando a real necessidade e economicidade da medida; e iii) estabelecimento de garantias específicas e suficientes, que resguardem a Administração dos riscos inerentes à operação”, o que não fora observado pela prefeitura do município convenente. Diante disso, propôs julgar irregulares as contas do ex-prefeito e da empresa contratada, imputando-lhes o débito apurado e sancionando-lhes com a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, o que foi acolhido pelo Colegiado.

Acórdão 4143/2016-1ª Câmara, TC 009.852/2015-8, Rel. Min. Benjamin Zymler, Sessão de 28/06/2016.

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3. Não é aceitável a inclusão do fator chuva nos orçamentos de obras rodoviárias, pois a precipitação de chuvas ordinárias não repercute de modo significativo sobre os custos dos empreendimentos, além de ser contrabalanceada por fatores não considerados pelo Sicro na formação do preço de referência, como fator de barganha, economia de escala, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, entre outros.

O TCU apreciou Tomada de Contas Especial instaurada em razão de superfaturamento oriundo de aditamento contratual de serviços com preços excessivos, apurado nas obras de duplicação da BR-364/RO, no trecho compreendido entre Candeias do Jamari e Porto Velho, no estado de Rondônia. Ao examinar o mérito, além de enfrentar as questões suscitadas pelos responsáveis, o relator teceu considerações sobre o chamado “fator chuva”, que fora admitido em etapa processual anterior, por meio do Acórdão 1.329/2009-Plenário, e incorporado nas composições referenciais utilizadas para abalizar o superfaturamento em apuração.

Observou que, no caso concreto, “diante dos indícios de que as obras foram executadas em período seco, não caberia a incidência de nenhum fator de chuva”. Além disso, destacou que o TCU, em recente decisão (Acórdão 2.514/2015 Plenário), acolhera a tese de que “não é aceitável a inclusão do ‘fator chuva’ nos orçamentos de obras rodoviárias, pois a precipitação de chuvas ordinárias não repercute de modo significativo sobre os custos dos empreendimentos, além de ser contrabalanceada por fatores não considerados pelo Sicro na formação do preço de referência, como fator de barganha, economia de escala, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, entre outros”. Por fim, ponderou que, mesmo se fosse admitida a incidência de tal fator, “seu cálculo não deveria jamais ocorrer segundo a metodologia propugnada pela empreiteira, que acabou sendo acolhida pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário, pois as chuvas não podem repercutir no fator de eficiência e, consequentemente, na produtividade das equipes mecânicas”, razão pela qual concluiu que o fator chuva de 0,69 utilizado pelo mencionado acórdão reduziu significativamente o valor do superfaturamento, em favor dos responsáveis.

Assim, embora tenha considerado não ser o caso de se rever os cálculos de superfaturamento feitos nas etapas instrutivas anteriores, tornando-os mais gravosos aos responsáveis, o relator esclareceu que fez essas considerações acerca do fator chuva para, além de refutar os argumentos carreados pela empresa, demonstrar que os critérios utilizados no pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário foram “extremamente benéficos aos responsáveis, resultando em valores de superfaturamento seguramente inferiores ao enriquecimento ilício aferido pela contratada no ajuste”.

Ao final, o relator propôs julgar irregulares as contas dos responsáveis, condená-los ao pagamento dos débitos apurados e aplicar-lhes multas, tendo sua proposta sido acolhida pelo Plenário.

Acórdão 1637/2016-Plenário, TC 000.630/2012-8, Rel. Min. Benjamin Zymler, Sessão de 29/06/2016.

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4. Análise de estudos de viabilidade para concessões precisa ser aprimorada: TCU constatou que o Ministério das Cidades analisa os estudos sem profundidade e fora do prazo, além de não atender a critérios de portaria interna. Estudo de viabilidade apropriado pode gerar economia aos cofres públicos.

O TCU detectou falhas formais e operacionais na análise de estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira (EVTE) para concessões públicas. Este documento serve de base para avaliação dos empreendimentos de mobilidade urbana delegados à iniciativa privada por meio de Parcerias Público Privadas (PPPs), selecionadas no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) 2 – Mobilidade Grandes Cidades, e para a assinatura de termos de compromisso pelo Ministério das Cidades (MCidades).

O exame apropriado dos EVTEs em concessões demonstra se os estudos comprometem a economicidade, a eficiência e a adequação do serviço prestado, principalmente em projetos de grande porte. A título de exemplo, no 1º Estágio da concessão do aeroporto de Guarulhos, correções em partes do EVTE geraram um incremento do valor de outorga da ordem de R$ 220 milhões.

Na avaliação do tribunal, as análises de EVTEs realizadas pelo MCidades são insuficientes em extensão e profundidade, além de serem intempestivas e não atenderem ao previsto em portaria daquele ministério. Não são realizadas avaliações sobre prazo de amortização de investimentos, remuneração do parceiro privado e plano de investimento, entre outros.

No caso do VLT do Rio de Janeiro, por exemplo, o MCidades utilizou avaliação paramétrica sobre os custos do empreendimento, com base em projetos similares nas cidades de Cuiabá/MT, de Goiânia/GO e de Santos/SP, mas essa avaliação foi intempestiva, uma vez que ocorreu somente após a assinatura do respectivo termo de compromisso.

Nessa sistemática de colaboração federativa com vistas a dotar as cidades brasileiras de uma melhor estrutura de mobilidade urbana, os recursos financeiros da União são transferidos para o ente federado e este se encarrega de transferi-los ao parceiro privado. Contudo, o MCidades vislumbra riscos apenas para o poder concedente estadual ou municipal, sem levar em consideração que o risco oriundo de um EVTE mal analisado pode levar a União a arcar com transferências maiores no futuro a fim de viabilizar um empreendimento mal modelado.

O relator do processo comentou que “o trabalho do TCU consolida um conjunto relevante de critérios a serem utilizados em futuras auditorias com foco no apoio financeiro da União em empreendimentos de mobilidade urbana e explicita as expectativas em relação à atuação dos órgãos e entidades federais responsáveis”.

Desse modo, o TCU informou o MCidades sobre procedimentos prévios à assinatura de termos de compromisso e à liberação de repasses públicos federais para empreendimentos de mobilidade urbana conduzidos por estados e municípios. O ministério deverá se certificar de que há estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira elaborados pelos respectivos poderes concedentes e ratificados por suas agências reguladoras, onde houver, e, preferencialmente, certificados pelos respectivos órgãos de auditoria interna e tribunais de contas. Também deverá haver revisões e avaliações próprias desses estudos de modo a identificar com segurança e precisão as intervenções que serão financiadas por recursos públicos federais, bem como seu nexo e criticidade em relação ao empreendimento como um todo.

Acórdão 1665/2016–Plenário, TC 017.093/2014-7, Rel. Min-Subst. Weder de Oliveira, Sessão de 29/06/2016.

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