Agosto/2014 – n.° 36

1. A retomada de contrato cujo prazo de vigência encontra-se expirado configura recontratação sem licitação, o que infringe os arts. 2º e 3º da Lei 8.666/93 e o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal.

Em Auditoria realizada nos Ministérios do Meio Ambiente e da Integração Nacional e no Governo do Estado do Piauí, com o objetivo de fiscalizar obras naquela unidade da federação incluídas no Anexo VI da LOA/2014 – Quadro Bloqueio, a unidade técnica procurou averiguar se a Administração havia adotado providências com vistas à continuidade dos empreendimentos, paralisados desde 2002. Especificamente, a equipe de auditoria investigou se a Secretaria de Meio Ambiente do Piauí (Semar) promoveu a anulação do certame licitatório e do contrato dele decorrente, nos quais foram apurados os indícios de irregularidades que motivaram a paralisação das obras, conforme sinalizado no Acórdão 1.727/2010 – Plenário. Como resultado dos trabalhos de fiscalização, a auditoria apontou que não houve a anulação dos instrumentos questionados, tendo a Semar informado que o contrato não se encontrava mais vigente e que o referido ajuste não seria utilizado para continuar a execução das obras.

O relator, ao analisar o caso, observou que, apesar de o Tribunal “ter comunicado à Semar as medidas necessárias ao saneamento da obra, em nenhum momento fixou prazo para que a entidade adotasse as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, ou seja, anulasse a licitação e o contrato dela decorrente, a teor do art. 71, inciso IX, da Constituição”. Voltando a atenção para as informações prestadas pela Semar, o relator acolheu a sugestão da unidade técnica, no sentido de dar ciência ao órgão estadual que a retomada do contrato impugnado, “cujo prazo de vigência encontra-se expirado, configura recontratação sem licitação, o que infringe a Lei 8.666/1993, art. 2º e 3º, e a Constituição Federal/88, art. 37, inciso XXI”. Adicionalmente, o condutor do processo entendeu adequado, visando prevenir os efeitos de eventual prorrogação do mencionado ajuste, inclusive por força de ação judicial, determinar ao Ministério do Meio Ambiente que se abstenha de transferir recursos para custeio do contrato, por intermédio de novos convênios ou instrumentos congêneres, até que se comprove o cumprimento da medida corretiva especificada no subitem 9.1.1 do Acórdão 1.727/2010-Plenário.

O Colegiado, de forma unânime, seguiu o voto da relatoria.

Acórdão 1936/2014-Plenário, TC 011.226/2014-5, rel. Min. Benjamin Zymler, 23.7.2014.

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2. Dano ao erário. Responsabilidade. Solidariedade passiva. Culpa.

Em tomada de contas especial – TCE instaurada para apuração de malversação de recursos públicos em Convênio, o relator, em análise das justificativas dos responsáveis arrolados, ressaltou o entendimento de que o TCU está autorizado, nos termos do art. 16, §2º, da Lei nº 8.443/1992, a responsabilizar solidariamente aqueles que concorrerem para o cometimento de dano ao erário, independentemente da existência de dolo ou má-fé, bastando a presença do elemento culpa, além do nexo de causalidade entre a ação omissivo-comissiva e o dano constatado (Acórdão 7.672/2010-1ª Câmara).

Acórdão 3694/2014-Segunda Câmara, TC 011.650/2007-0, Rel.Min.-Subst. André de Carvalho, Sessão de 22.07.2014.

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 3. Coisa julgada. Decisão judicial: a existência de sentença judicial suspendendo os efeitos de decisão do TCU constitui motivo suficiente para afastar a obrigação de dar cumprimento a esta, não sendo, contudo, necessária a alteração da deliberação alcançada, cuja eficácia há que se ter por suspensa enquanto durarem os efeitos do provimento expedido pelo Poder Judiciário.

Trata-se do julgamento de Embargos de Declaração em representação originariamente formulada pela Secex-CE, cuja questão central foi a contratação direta, realizada por inexigibilidade de licitação, da empresa Cobra Tecnologia S.A., para fornecimento do que o contratante denominou de “solução global e integradora”, com vistas à modernização tecnológica da plataforma de hardware e software da empresa, alegando-se inviabilidade de competição. Um dos responsáveis condenados pelo tribunal, a quem foi imputada multa mediante o Acórdão 648/2007-TCU-Plenário, mantida após análise de pedido de reexame, impetrou Mandado de Segurança perante o Supremo Tribunal Federal – ocasião em que a Ministra Rosa Weber deferiu a liminar por ele pleiteada, para “determinar a suspensão liminar dos efeitos do Acórdão 648/2007-TCU-Plenário e do Acórdão 2947/2012-TCU-Plenário, em relação ao impetrante”.

O relator, a despeito de ressaltar que tal sentença obstaria a plena exequibilidade dos acórdãos do TCU em referência ao impetrante, entendeu que o reconhecimento do dever de o gestor dar cumprimento à mencionada decisão judicial não implica em modificação do acórdão atingido pelo provimento conferido pelo STF: “A meu sentir, a existência de comando judicial superveniente diverso de determinação contida em julgado do TCU constitui motivo suficiente para afastar a obrigação de lhe dar cumprimento, não sendo necessária a alteração da deliberação alcançada, cuja eficácia há que se ter por suspensa enquanto durarem os efeitos do provimento expedido pelo Poder Judiciário. É dizer, entre as três situações a serem consideradas no fato jurídico em discussão – existência, validade e eficácia – apenas a eficácia se revela no momento prejudicada, à vista daquela sentença.” Recordou, nesse sentido, idêntico encaminhamento adotado pelo TCU nos Acórdãos 2428/2005-2ª Câmara1174/2007-1ª Câmara2774/2008-1ª Câmara, entre outros; por considerar que, se assim não procedesse, o TCU teria de modificar seus julgamentos a cada decisão judicial, sendo que, em determinadas hipóteses, estes seriam passíveis de inúmeras alterações, especialmente quando as sentenças fossem reversíveis, como no caso concreto.

Acórdão 1928/2014 Plenário, TC 010.997/2004-4, Rel. Min.-Subst. Weder de Oliveira, Sessão de 23.07.2014.

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 4. Em contratos administrativos, é ilegal e inconstitucional a sub-rogação da figura da contratada ou a divisão das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidária, por contrariar os princípios constitucionais da moralidade e da eficiência, o princípio da supremacia do interesse público, o dever geral de licitar.

Tomada de contas especial apurou dano ao erário decorrente da inexecução do objeto pactuado em convênio firmado com a Prefeitura de Guarantã do Norte (MT) para a realização de estudos e projetos para a instalação de sistema de irrigação. A unidade instrutiva apontara ainda que a empresa contratada para a execução do objeto teria sub-rogado parte do contrato para uma segunda empresa.

Sobre o ponto, a relatora, endossando o parecer da unidade instrutiva, destacou a impossibilidade de utilização do instituto da sub-rogação nos contratos administrativos, tendo em vista o entendimento firmado na Decisão 420/2002–Plenário no sentido de que “em contratos administrativos, é ilegal e inconstitucional a sub-rogação da figura da contratada ou a divisão das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidária, por contrariar os princípios constitucionais da moralidade e da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), o princípio da supremacia do interesse público, o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da Constituição) e os arts. 2ª, 72 e 78, inciso VI, da Lei 8.666/93”. Ressaltou ainda que, segundo o voto condutor da referida decisão, “na subcontratação a contratada continua a responder pelo avençado perante a Administração, e transfere ao terceiro apenas a execução do objeto subcontratado. Enquanto que a sub-rogação é entendida como a cessão ou transferência não só da execução total ou parcial do objeto, mas também das responsabilidades contratuais, em que a contratada, na condição de sub-rogante, cede sua posição a terceiro que assume todos os seus direitos e deveres consignados no termo contratual original”.

Em relação ao caso concreto, salientou as considerações da unidade técnica no sentido de que a sub-rogação realizada não poderia ser considerada válida, sendo nulos seus efeitos quanto à responsabilidade contratual.  Nesse passo, propôs a condenação em débito das empresas envolvidas e do ex-prefeito, destacando a gravidade da conduta do gestor ao aceitar a sub-rogação do contrato sem comprovação de que a sub-rogada teria condições para executar os serviços.

O Tribunal, na linha defendida pela relatora, decidiu, dentre outras deliberações: a) julgar irregulares as contas dos responsáveis, imputando-lhes, solidariamente, o valor do débito apurado e aplicando-lhes multa; b) inabilitar o ex-prefeito pelo período de oito anos para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.

Acórdão 1940/2014-Plenário, TC 026.161/2011-7, rel. Min. Ana Arraes, 23.07.2014.

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 5. Os pareceres jurídicos exigidos pelo art. 38 da Lei 8.666/93 integram a motivação dos atos administrativos e devem apresentar abrangência suficiente para tanto, evidenciando a avaliação integral dos documentos submetidos a exame. É ilegal a adoção de pareceres jurídicos sintéticos, com conteúdo genérico, sem a demonstração da efetiva análise do edital e dos anexos.

Em Representação relativa a concorrências públicas promovidas pela Secretaria Municipal de Educação de Manaus/AM (Semed), objetivando a construção de creches do tipo B segundo o padrão FNDE, a unidade técnica apontara, dentre outras irregularidades, “a adoção de pareceres jurídicos pró-forma”.

Ao apreciar a questão, o relator observou que “a utilização de pareceres jurídicos sintéticos, de apenas uma página, com conteúdo genérico, sem demonstração da efetiva análise do edital e dos anexos, em especial quanto à legalidade das cláusulas editalícias, permitiu, no caso concreto, a presença de itens posteriormente impugnados”. Nesse sentido, lembrou o relator que o Tribunal já se posicionara “acerca da necessidade de os pareceres jurídicos exigidos pelo art. 38 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, integrarem a motivação dos atos administrativos, com abrangência suficiente, evidenciando a avaliação integral dos documentos submetidos a exame (v. g.: Acórdão 748/2011-Plenário)”.

Diante disso e de outras irregularidades subsistentes, o Tribunal decidiu por fixar prazo para que a Semed e a Comissão Municipal de Licitação anulassem os certames, bem como expediu diversas determinações corretivas às instituições municipais.

Acórdão 1944/2014 Plenário, TC 004.757/2014-9, rel. Min.-Subst. André Luís de Carvalho, 23.07.2014.

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 6. TCU consolida auditorias de qualidade em obras, concessões e governança.

O TCU apresentou, na última sessão plenária (30/07), a consolidação das auditorias de qualidade de obras, dos acompanhamentos de concessões e das avaliações de governança, compreendidos em um total de 23 ações de fiscalização.

A qualidade de obras foi avaliada em unidades de pronto atendimento 24 horas (UPAs 24h), Programa Minha Casa, Minha Vida e instalações portuárias. O trabalho nessas obras identificou irregularidades comuns, consistentes na execução de serviços com qualidade deficiente, projetos deficientes, inobservância de requisitos de acessibilidade de pessoas com deficiência, ausência de recebimento provisório do objeto e entrega de obra ainda não concluída.

O acompanhamento de concessões foi realizado em outorgas aeroportuárias, rodoviárias, ferroviárias e de geração e transmissão de energia elétrica, arrendamentos portuários, execução contratual de concessões aeroportuárias e execução contratual da rodovia BR-116/SP/PR – Regis Bittencourt. Essas concessões apresentaram fragilidades em estudos econômico-financeiros quanto à fixação de parâmetros de desempenho e qualidade dos serviços prestados aos usuários e quanto à fiscalização das concessões.

O tema governança foi avaliado na Infraero – obras aeroportuárias de maior relevância, no DNIT – manutenção de rodovias, na Secretaria de Portos – gestão de riscos e Programa Nacional de Dragagens II, no setor elétrico e na Copa do Mundo FIFA 2014. Nesses setores, foram identificadas fragilidades de controles internos, incipiência na maturidade da gestão de riscos e defeitos relacionados à estrutura organizacional e às gestões de documentos e de pessoas.

O trabalho atual apresenta inovação no escopo alcançado. As análises anteriores tinham por objetivo identificar indícios de irregularidades graves em contratos, convênios e obras, relativos a subtítulos constantes da lei orçamentária e informá-los à Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso Nacional. No planejamento de 2013, o tribunal ampliou o objeto do Fiscobras e acrescentou outras atividades de fiscalização, como auditorias de qualidade de obras, acompanhamentos de concessões de serviços públicos e avaliações de governança em órgãos e entidades executores de obras. Nessa nova configuração, o plano de fiscalização de obras passou a conter dois produtos. O primeiro é destinado a prover a CMO com as informações de que ela necessita para decidir acerca do eventual bloqueio da execução física, orçamentária e financeira dos empreendimentos fiscalizados. O segundo produto fornece informações relevantes ao planejamento, execução, acompanhamento, fiscalização e recebimento de obras.

O tribunal incluirá, no Fiscobras de 2015, fiscalização específica na área de governança para investigar as causas da execução de serviços com qualidade deficiente observados nas auditorias realizadas neste trabalho. O objetivo do TCU também é propor melhorias para o aperfeiçoamento da Administração Pública no que tange ao controle de qualidade das obras públicas.

Fiscobras: é um relatório de consolidação de fiscalizações de obras que, após aprovado, é enviado anualmente ao Congresso Nacional para subsidiar a CMO na distribuição de recursos orçamentários. A realização de auditorias de qualidade avalia aspectos qualitativos de obras já concluídas, ainda no curso do prazo de garantia quinquenal, período em que se obriga o administrador público a exigir a reparação dos defeitos construtivos e a apurar a responsabilidade da contratada pelo cumprimento irregular do contrato.

Acórdão 1995/2014-Plenário, TC 041.274/2012-1, rel. Min. Weder de Oliveira, Sessão: 30.07.2014.

 

 

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