Abril/2015 – n.° 62

1. Nos contratos executados sob regime de preço unitário, não havendo a possibilidade de utilização de jazida prevista no projeto, sem culpa da executora, e sendo necessário o uso de uma fonte mais distante, a contratada faz jus à repactuação contratual que considere o acréscimo de transporte. Da mesma forma, sendo utilizada jazida mais próxima do que a prevista no projeto, a Administração possui direito a alteração contratual a seu favor.

Auditoria realizada nas obras de construção da rodovia BR-429/RO sob responsabilidade do Dnit apontara, dentre outras possíveis irregularidades, o superdimensionamento da distância de transporte de materiais para o serviço de sub-base estabilizada granulometricamente sem mistura. Realizadas as oitivas regimentais, o consórcio executor e o Dnit confirmaram a utilização, para o serviço de sub-base, da jazida localizada na estaca 2858-LD, “indicada na Segunda Revisão do Projeto em Fase de Obras do Lote 1 unicamente para a execução da camada de base com mistura de brita”.

A relatora, alinhada à análise da unidade técnica, ressaltou que, em contratos executados sob o regime de preço unitário, não havendo a possibilidade de utilização de uma jazida prevista no projeto, sem ter havido culpa da executora, “e sendo necessário o uso de uma fonte mais distante, a contratada faz jus à repactuação contratual que considere o acréscimo de transporte. Pela mesma razão, descoberta uma jazida mais próxima, a Administração possui o direito à alteração contratual a seu favor”.

Considerando que o consórcio e o Dnit reconheceram a utilização de jazida mais próxima do que a prevista em projeto e considerada nas medições, o Tribunal, pelos motivos expostos pela relatora, determinou ao órgão, no ponto, que realizasse levantamento do quantitativo de material utilizado da jazida 2858-LD para adequada remuneração dos serviços de sub-base.

1.1. Nos contratos executados sob regime de preço unitário, a remuneração de cada serviço passa pela efetiva conferência da atividade executada, tanto em termos quantitativos como qualitativos, implicando o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos a adoção pela contratada de outro método construtivo, mais racional e econômico do que o considerado no orçamento da obra, se este previu metodologia executiva claramente ineficiente, antieconômica ou contrária à boa técnica da engenharia.

Ainda na auditoria realizada nas obras de construção da rodovia BR-429/RO, fora apontada a previsão antieconômica de escavação com carregadeira ou motoscraper, tendo sido utilizada preponderantemente a escavadeira, ocasionando potencial prejuízo no Lote 2, decorrente de superfaturamento por alteração de metodologia construtiva. Em sua análise, a unidade técnica explicou que “o orçamento da obra considerou metodologia executiva claramente ineficiente, antieconômica ou contrária à boa técnica da engenharia, e, posteriormente, durante a execução da obra, a contratada adotou outro método construtivo, mais racional e econômico”.

Ao analisar o ponto, a relatora anotou que “eventuais acréscimos de eficiência e produtividade implementados pelo particular devem ser incorporados aos seus ganhos, mas não pode ser considerado incremento de eficiência a substituição de equipamentos cuja previsão era sabidamente antieconômica. É o caso clássico de superfaturamento por alteração de método executivo”. Nesse sentido, acrescentou que, a despeito de o projeto básico ter indicado a realização dos serviços de escavação, carga e transporte por meio de carregadeiras/tratores de esteiras e motoscraper, “as execuções privilegiaram o uso de escavadeiras/caminhões, com redução de custo estimada em mais de R$ 6 milhões na totalidade dos lotes de 1 a 3”. Observou ainda a relatora que “a utilização de motoscraper e carregadeira/trator apenas encontra viabilidade econômica para distâncias de transporte reduzidas”, fato que “não poderia ter escapado aos projetistas e, portanto, a alteração executiva não pode ser recebida como vantagem das empreiteiras”.

Por fim, ressaltou que “os contratos foram assinados no regime de execução por preço unitário, em que a remuneração de cada serviço passa pela efetiva conferência de cada atividade executada, tanto em termos quantitativos como qualitativos. Aliás, no ato da assinatura da avença, é pactuada a justa contraprestação remuneratória para cada serviço e estabelecido o equilíbrio do ajuste. As condições iniciais da proposta devem ser mantidas, inclusive durante a execução contratual, com equilíbrio entre os pagamentos e os encargos dela decorrentes”.

Considerando que, no caso concreto, não foi apresentado qualquer estudo que demonstre a inviabilidade da metodologia mais econômica (escavadeira e caminhão), o Tribunal, acolhendo o voto da relatora, determinou ao Dnit, dentre outras medidas, a realização de “levantamento da composição mecânica efetivamente utilizada nos serviços de escavação, carga e transporte para quantificação dos efeitos financeiros das substituições de patrulhas com carregadeira/trator e motoscraper por escavadeira/caminhão, promovendo os ajustes necessários à correta remuneração dos serviços, compatibilizando os pagamentos à contraprestação efetivamente prestada pela contratada”.

Acórdão 826/2015-Plenário, TC 005.736/2011-0, rel. Min. Ana Arraes, 15.04.2015.

——————————————————————- 

2. Solicitação do Congresso Nacional. Obra e serviço de engenharia. Contratação Integrada. Planejamento: é recomendável que a desapropriação de terrenos para a execução de obras nas rodovias, assim como a remoção de interferências nas áreas das obras, seja efetuada antes da conclusão do procedimento licitatório. 

Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional, originária do Senado Federal, que requereu a realização de inspeção no Dnit de forma a obter informações a respeito das obras de adequação e melhoria da Rodovia BR-101/SE, no trecho entre os quilômetros 0 e 77,3 do município de Propriá e o entroncamento com a SE-429 – sentido Pedra Branca. Nos termos do requerimento apresentado ao TCU, postulou-se que “seja averiguada a regularidade da aplicação dos recursos destinados à execução da obra e os eventuais prejuízos causados ao erário em razão da execução irregular dos ajustes”.

Especificamente sobre o trecho entre os quilômetros 0 e 40, em auditoria realizada no âmbito do TC 015.205/2011-8, o Tribunal constatara, inicialmente, a possibilidade de ocorrência de pagamentos desnecessários no âmbito do Contrato 255/2010, relacionados ao alto fator de homogeneização, correspondente ao quociente entre o volume de escavação de solo e o preenchimento do aterro compactado. Em vista disso, determinou ao Dnit a correção das medições, que deveriam estar em conformidade com os normativos que cuidam da matéria. Em seguida, em processo de monitoramento, a autarquia demonstrou o estorno dos valores pagos a maior. Em vista disso, o TCU deliberou, mediante o Acórdão 37/2015-Plenário, no sentido de considerar cumpridas as determinações, não remanescendo irregularidades no ajuste.

Conduto, das diligências ora efetuadas, verificou-se que o mencionado contrato sofreu rescisão amigável, em 22/4/2013, ante a demora na conclusão dos processos de desapropriação em segmentos localizados e interferências de redes elétricas, cujos postes não foram remanejados pela concessionária local. Quanto ao atraso das desapropriações, a unidade técnica destacou que a Portaria que declarou a utilidade pública das respectivas áreas foi publicada no DOU oito meses após a assinatura do contrato. A questão do remanejamento da rede elétrica, por sua vez, teve de ser levada à Justiça, não sendo resolvida até a rescisão contratual. Esses fatos deram causa ao atraso na execução das obras e à consequente rescisão amigável do ajuste. Diante dessa situação, subsistiu, ainda, a necessidade de refazimento de alguns serviços, que foram incluídos no escopo do projeto de outra contratação, sob a égide do Regime Diferenciado de Contratações (RDC).

Diante disso, e a fim de evitar futuras situações semelhantes, o Relator acatou o encaminhamento sugerido pela unidade técnica no sentido de emitir recomendações ao Dnit acerca da imprescindibilidade do planejamento oportuno das desapropriações e que, no caso de contratações integradas mediante o RDC, a responsabilidade acerca de tais providências deve ser definida de forma clara e regulada em normativo.

Nesse sentido, o Plenário recomendou, entre outras, ao DNIT, que:

9.2.1. ante a necessidade de desapropriação de terrenos para a execução de obras nas rodovias, emita, antes da conclusão do processo licitatório, a portaria declarando de utilidade pública as áreas a serem desapropriadas;

9.2.2. diante da existência de redes elétricas, oleodutos, redes de infraestrutura urbana ou outras interferências nas áreas das obras, adote procedimentos necessários à remoção dessa infraestrutura antes da conclusão do processo licitatório;

9.2.3. para os casos de Contratação Integrada pelo RDC, elabore normativo que defina claramente o setor responsável por tomar as providências para as desapropriações e remoções de interferências e um prazo máximo a partir da aprovação do projeto básico para que elas sejam realizadas.

Acórdão 850/2015 Plenário, TC 029.816/2014-9, rel. Min. José Múcio Monteiro, 15.04.2015.

——————————————————————-

3. A escolha entre as composições de preços unitários de restauração ou de construção rodoviária, em licitações para obras de duplicação de rodovia, deve decorrer de estudo técnico acerca das interferências que a obra recebe da operação da via pré-existente. A escolha da solução mais onerosa deve ser necessariamente justificada, na etapa de planejamento da obra, a partir de parâmetros técnicos que demonstrem o acréscimo no custo de execução dos serviços.

Auditoria realizada nas obras de duplicação da rodovia BR 386, no Rio Grande do Sul, apontara, dentre outras ocorrências, adoção indevida de composições de custos unitários de restauração, para vários dos serviços de terraplenagem da referida obra, em vez de composições de construção, tendo em vista que a obra consiste essencialmente de duplicação da rodovia existente, o que resultou num indício de sobrepreço de R$ 4.643.200,67”.

Realizadas as audiências dos responsáveis, o relator relembrou que “composições de preços de obras rodoviárias consideram, entre outros elementos, o custo dos equipamentos utilizados na execução dos serviços que a integram. Incide sobre tais custos variável denominada fator de eficiência, que expressa os tempos produtivo e improdutivo do maquinário”. Assim, “quanto maior o tempo produtivo, maior o fator de eficiência e menor o custo do serviço”. Nesse sentido, o tráfego de veículos de terceiros na via pré-existente interfere na eficiência dos equipamentos, razão pela qual o DNIT utiliza fatores de eficiência distintos para obras de construção (0,83), que não se submetem ao tráfego de veículos, e de restauração (0,75).

Nesses termos, anotou o relator que os preços dos serviços de restauração rodoviária são mais onerosos que os de construção. Salientou que a duplicação de rodovias assemelha-se às obras de construção, porque não há tráfego de veículos estranhos à obra no trecho rodoviário duplicado. Destacou que as reflexões de ordem técnica acerca do caso concreto devem orientar a escolha das composições de construção ou de restauração ou, ainda, a adaptação das composições de alguns serviços. Assim, “a escolha das composições de preços unitários de restauração ou construção rodoviária em obras de duplicação deve decorrer de estudo técnico acerca das interferências que a obra recebe da operação da via pré-existente. O uso da solução mais onerosa, depende, pois, da comprovação de que a obra de duplicação está sujeita a interferências tão severas quanto aquelas havidas em obras de restauração. Lembrou que o Plenário do TCU tem registrado precedentes que demonstram não ser possível a adoção de uma solução padronizada para o problema, “porque há casos em que os serviços de implantação de uma nova faixa rodoviária recebem influência do tráfego existente nas faixas de rolamento pré-existentes. Cito, a título de exemplo, o caso em que as jazidas de solo e a obra estão localizadas em margens opostas da rodovia pré-existente”. Por essa razão, “a escolha de solução mais onerosa deve ser necessariamente justificada, na etapa de planejamento da obra, a partir de parâmetros técnicos que demonstrem o acréscimo no custo de execução dos serviços em estudo, em relação aos preços consagrados no sistema de referência para construção rodoviária, porque subordinam-se as contratações públicas ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração (art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993)”.

No caso concreto, admitiu o relator a redução do fator de eficiência no deslocamento de caminhões basculantes, o que fez reduzir o sobrepreço inicialmente estimado para R$ 2 milhões. Ao revés, os serviços concernentes a tratores de esteiras, motoniveladoras e carregadeiras de pneus não experimentam redução no tempo produtivo, porque não transitam ou atravessam o trecho rodoviário pré-existente, razão pela qual o relator opinou pela rejeição das justificativas apresentadas pelo responsável, por não restar justificada a necessidade de adoção das composições de maior preço (restauração). Considerou, contudo, que os fatos derivaram de interpretação razoável das normas do Dnit, afastando assim o sancionamento do responsável com multa. De igual modo, considerando que a obra auditada fora contratada com desconto de R$ 4,2 milhões em relação ao estimado, entendeu o relator, nos termos da jurisprudência do TCU, elidido eventual sobrepreço ou superfaturamento.

Nesses termos, o Plenário, acompanhando o relator, acolheu parte das razões de justificativa apresentadas, para determinar ao Dnit que, “em atendimento ao que dispõem os arts. 3º, caput, e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, faça constar dos projetos básicos destinados à contratação de obras de adequação de capacidade de tráfego ou de duplicação rodoviária, aprovados a partir da ciência deste acórdão, justificativa técnica específica para a eventual escolha de composição de preços unitários de serviços de restauração ou alteração das composições aplicáveis aos serviços de construção, notadamente no que se refere à eficiência dos equipamentos mecânicos alocados a cada serviço”.

Acórdão 839/2015-Plenário, TC 015.754/2010-3, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 15.04.2015. 

——————————————————————-

  • São Paulo | SP

    Rua Helena, 260, 11° Andar, Conjunto 114, Bairro Vila Olímpia
    Edifício Atrium IV, São Paulo SP - CEP 04552-050
    Tel: +55 11 4550 1667

  • Rio de Janeiro | RJ

    Avenida Rio Branco, nº 147, Conjunto nº 1.101, Centro
    Rio de Janeiro - RJ - CEP 20040-006 Tel/Fax: +55 21 3861-2150

  • Brasília | DF

    Setor de Autarquias Sul, Quadra 05, Bloco K, Salas nº 512 a 517
    Edifício OK Office Tower, Brasília - DF CEP 70070-050
    Tel/Fax: +55 61 3213-0500

  • Belo Horizonte | MG

    Rua dos Timbiras, nº 1.754, 12º, 13º e 17º andares, Bairro Lourdes,
    Belo Horizonte - MG - CEP 30140-061
    Tel/Fax: +55 31 3248-2300

  • London | UK

    1 Royal Exchange
    London - EC3V 3DG
    Tel: +44 (0) 20 3751 6285