Abril/2014 – n.° 18

1. Corrupção. O TCU realizará auditorias anuais na operação de crédito denominada Programa de Fortalecimento da Prevenção e Combate à Corrupção na Gestão Pública Brasileira (Proprevine), com o objetivo de avaliar a aplicação dos recursos dela decorrentes. O presidente do Senado Federal encaminhou ao TCU cópia da Resolução 49/2013 – SF, que altera o art. 2º da Resolução 21/2013 – SF, que, por sua vez, autorizou a República Federativa do Brasil a contratar operação de crédito externo, no valor total de até US$ 18.000.000,00, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Foi recomendado, ainda, que o TCU acompanhasse a aplicação desses recursos. A operação se destina ao financiamento parcial do Programa de Fortalecimento da Prevenção e Combate à Corrupção na Gestão Pública Brasileira (Proprevine)”, a ser executado pela Controladoria-Geral da União – CGU, cujo objetivo geral é “contribuir para a consolidação da capacidade institucional da CGU com vistas ao fortalecimento da integridade, da transparência e do controle social na gestão dos recursos públicos”. O relator ressaltou que, por meio do Acórdão 3.428/2013-Plenário (TC 017.010/2013-6), o tribunal deliberou comunicar ao Senado Federal que realizará auditorias anuais na aplicação dos recursos decorrentes da operação de crédito externo destinada ao financiamento do Proprevine. Nesse contexto, considerou que, como na proposta do Senado não houve alteração no objeto da operação de crédito, seria suficiente reiterar a comunicação ao Senado Federal de que o TCU acompanhará a aplicação dos recursos decorrentes da transação. Dessa forma, o tribunal comunicou ao presidente do Senado Federal que a ação fiscalizadora recomendada pela Resolução/SF nº 21, de 19.06.2013, alterada pela Resolução/SF nº 49, de 26.11.2013, foi autorizada, e que o TCU realizará auditorias anuais na operação de crédito denominada Programa de Fortalecimento e Combate à Corrupção na Gestão Pública Brasileira (PROPREVINE), com o objetivo de avaliar a aplicação dos recursos dela decorrentes. Acórdão nº 640/2014-Plenário, TC-032.882/2013-0, Relatora Min. Ana Arraes, DOU de 03.04.2014, S. 1, p. 109. 

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 2. Obras Públicas Inacabadas. Tramita no Senado o Projeto de Lei nº 439/2009, que estabelece normas relativas ao controle centralizado de informações sobre as obras públicas custeadas com recursos federais, versando sobre providências, a cargo do Poder Executivo, para a criação de um cadastro informatizado unificado de todas as obras de engenharia e serviços a elas associados custeados com recursos orçamentários da União. Em exame do Requerimento nº 561/2013, de autoria dos Deputados Federais Carlos Brandão e Edio Lopes – aprovado no âmbito da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados em 4/12/2013 e encaminhado mediante Ofício firmado pelo Deputado Edinho Bez, Presidente da citada Comissão –, foi solicitado que o TCU encaminhasse à referida Comissão lista atual das obras consideradas inacabadas, executadas pelo Governo Federal, por Estados ou por Municípios mediante recursos federais transferidos. O relator, primeiramente, destacou a conclusão apresentada pela SecobEdificação no sentido de que, para que se dê atendimento integral à referida solicitação, em prazo razoável e, acima de tudo, com informações fidedignas, é imperativo que exista um cadastro de obras públicas executadas com recursos federais: “Os sistemas atualmente existentes, tais como o Siafi, o Siasg e o Sigplan, muito embora gerenciem informações acerca da correspondente execução orçamentária e financeira, não são capazes, em várias situações, de evidenciar uma obra, posto que, em nenhum deles, se verifica a existência de uma chave específica capaz de vincular os programas de trabalho, as ações orçamentárias e, até mesmo, os respectivos contratos, a um código de obras específico. É que, via de regra, uma ação orçamentária pode ter várias obras inseridas em sua execução, assim como uma obra, geralmente, tem mais de um contrato a ela associado. A construção de um banco de dados único, que permita um acompanhamento mais eficiente e efetivo – inclusive pela sociedade – dessas importantes ações governamentais mostra-se necessária; ainda mais considerando o histórico de obras inacabadas publicamente conhecido. Tais constatações não são novidade. Já em 2007, por meio do Acórdão 1.188/2007-Plenário, de minha relatoria, esta Corte já deliberou para que o Ministério do Planejamento tomasse providências para a construção de um cadastro único. [...] As determinações foram reiteradas mediante o Acórdão 617/2010-Plenárioe foram “objeto de monitoramento desta Corte, no âmbito do TC 006.922/2013-9, oportunidade na qual o TCU, por meio do Acórdão 148/2014-Plenário, determinou à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG – que fizesse constar do relatório de gestão a ser apresentado nas contas relativas aos próximos exercícios, as medidas adotadas para a implementação do cadastro de obras executadas com recursos federais.” Ainda no contexto da importância de providenciar um cadastro único e organizado, ressaltou que, no exercício de 2012, o Congresso Nacional aprovou a Lei de Diretrizes Orçamentárias com dispositivo nesse sentido – que foi vetado, contudo, pela Presidência da República, sob a justificativa de que haveria sobreposição com sistemas já existentes; e que tramita no Senado Federal o Projeto de Lei nº 439/2009, que estabelece normas relativas ao controle centralizado de informações sobre as obras públicas custeadas com recursos federais. Diante desse cenário, acolheu a proposição subscrita pela unidade técnica, no sentido de que se informe ao solicitante que a inexistência de um cadastro de obras públicas executadas com recursos federais dificulta o levantamento de informações precisas e atualizadas sobre as obras atualmente em execução, concluídas ou paralisadas, e, em complemento às informações acima, encaminhou ao solicitante cópia dos Acórdãos, 1.188/2007, 617/2010, 2.109/2013, 148/2014 e 162/2014, todos do Plenário, acompanhados dos relatórios e dos votos que os fundamentaram. Acórdão nº 699/2014-Plenário, TC-002.797/2014-3, Relator Min. Valmir Campelo, DOU de 03.04.2014, S. 1, p. 121. 

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 3. Multa. Caráter pedagógico. Pré-Qualificação. Em relatório de levantamento de auditoria realizada nas obras do trecho sul do Rodoanel Metropolitano de São Paulo, no âmbito do Fiscobras 2008, o tribunal apontou mais alguns indícios de irregularidades a serem submetidos ao contraditório: i) alteração indevida do regime de execução contratual; ii) ausência de medição física dos quantitativos de serviços efetivamente realizados que desse suporte aos pagamentos realizados; iii) adoção de projeto básico deficiente no edital de Concorrência 003/2005; iv) realização de alterações significativas, qualitativas e quantitativas entre o projeto básico adotado no edital e o projeto executivo; e v) restrição à competitividade no edital de pré-qualificação para a Concorrência. Após o saneamento dos autos pela 2ª Secob e o novo retorno dos autos à unidade técnica para identificação de novos responsáveis, foram promovidas as audiências. A SecobRodov, após avaliar a culpabilidade da conduta dos agentes administrativos, sugeriu que fossem acatadas as razões de justificativas encaminhadas, por não ter sido demonstrada a ocorrência e/ou a gravidade das irregularidades e/ou a culpa grave dos agentes arrolados nos autos. O relator, no mérito, manifestou-se em parcial divergência com a SecobRodovao com relação ao exame da culpabilidade de alguns dos agentes administrativos ouvidos em audiência, uma vez que, ao contrário do aduzido pela unidade técnica, as normas internas da Dersa não possibilitavam o início das obras com base em projetos de menor grau de detalhamento e, ainda que o fizessem, tais disposições não são aptas a derrogar o regime jurídico instituído pela Lei 8.666/1993, que impõe a necessidade de se elaborar projeto básico com nível de precisão adequado, antes da abertura da licitação; pelo que não ocorreu, portanto, a excludente levantada pela unidade técnica: “No caso, entendo cabível a imputação de multa aos responsáveis, como forma de homenagear o caráter pedagógico das sanções, ou seja, de prestigiar a função da pena de servir como instrumento de prevenção geral. Nesse sentido, cabe ressaltar que um dos objetivos da sanção, além da retribuição em si, é induzir comportamentos e dissuadir condutas ilícitas, o que gera, ao final, economia ao Estado, por obter o comportamento desejado dos administrados pela simples ameaça de punir, sem incorrer, em um primeiro momento, em custos administrativos.” Com relação à “Restrição à competitividade no edital de pré-qualificação para a Concorrência 3/2008″, acatou, contudo, a análise da SecobRodov no sentido de que não houve, de fato, restrição à competitividade;  uma vez que acorreram à licitação 17 consórcios, sendo 11 pré-qualificados, e, no final, foram declarados vencedores 5 consórcios distintos, com 10 sociedades empresárias diferentes; sendo adequado acatar parcialmente as razões de justificativa dos gestores. Acórdão nº 707/2014-Plenário, TC-011.004/2008-3, relator Min. Benjamin Zymler, DOU de 03.04.2014, S. 1, p. 124. 

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 4. Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária II (PND II). Necessidade de implementação de política de gestão de riscos. Trata-se de auditoria operacional realizada para avaliar a gestão de riscos da Secretaria de Portos (SEP) em relação ao Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária II (PND II), instituído pela MP 595, de 6/12/2012, posteriormente convertida na Lei 12.815/2013. A escolha do PND II como objeto da auditoria foi motivada pela relevância do programa, pela materialidade dos investimentos previstos e por constatações, em auditorias anteriores, de problemas na primeira fase do programa (PND I) – tais como deficiências na elaboração dos projetos e dos orçamentos das obras, com o consequente superfaturamento dos contratos. O trabalho foi desenvolvido como parte das avaliações de governança de unidades executoras de obras públicas, conforme autorizado pelo Acórdão 448/2013-Plenário. Foram destacados três achados, para cada um dos quais a unidade técnica formulou propostas de recomendações. Os dois primeiros trataram da ausência de procedimentos institucionalizados para identificação/avaliação de riscos e da existência de riscos relevantes, não mitigados, com potencial de comprometer o resultado do programa. O terceiro refere-se à insuficiência dos controles inseridos nas etapas-chave do processo para assegurar a qualidade necessária dos projetos. Foi identificado, com relação à ausência de procedimentos para identificar e avaliar riscos, que a única documentação disponível sobre o PND II são os artigos da Lei 12.815/2013, que introduziu esse programa. Nesse normativo, contudo, não foram fixados parâmetros e metas específicas que permitam monitorar e indicar eventuais prejuízos ao andamento do programa. Conforme relatado pela unidade técnica, a própria LOA fixou metas insuficientes, eis que relacionadas apenas ao volume de materiais a serem dragados, sem estabelecer metas de resultados, relacionadas ao efetivo aprofundamento dos canais. Sobre esse ponto, entendeu a relatora que a fixação de metas para execução do programa é a primeira etapa a partir da qual devem ser levantados os potenciais entraves para cumprimento dos cronogramas e metas fixados; e que estabelecer parâmetros e metas é, portanto, essencial para implantar a gestão de riscos do programa. Quanto aos riscos relevantes não mitigados, foi ressaltado que não existem controles ou procedimentos para atenuar a possibilidade de ocorrência de problemas para nenhum dos riscos identificados, associados à fase de desenvolvimento de projetos que foram classificados como de média probabilidade de ocorrência (não foram identificados riscos com alta probabilidade de ocorrência nessa fase). Foram propostas, para tanto, recomendações à Secretaria de Portos no sentido de implementar procedimentos que permitam minimizar a ocorrência dessas falhas: a) implemente política de gestão de riscos, que inclua, no mínimo, a definição de procedimentos específicos para identificação, avaliação, monitoramento e mitigação de riscos, de forma continuada, ao longo do programa; b) institua procedimentos para mitigação dos riscos ainda não tratados, em especial para os seguintes riscos: b.1) utilização de dados imprecisos para projeção do crescimento de demanda e para definição de navios-tipo de projeto; b.2) utilização, na realização das modelagens matemáticas e simulações de navegação, de dados físicos dos canais (correntes, ventos, ondas, marés e batimetria) imprecisos; b.3) obtenção de orçamentos imprecisos para as obras de dragagem; b.4) insuficiência de pessoal técnico necessário à continuidade do programa. Acórdão nº 735/2014-Plenário, TC-009.504/2013-3, rel. Min. Ana Arraes, DOU de 03.04.2014, S. 1, p. 133. 

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 5. Obra Pública. Correção de vícios construtivos. O TCU determinou à Fundação Universidade Federal do ABC-UFABC que, caso uma empresa privada de construção, signatária de contrato administrativo, não execute a correção dos vícios construtivos verificados, adote as medidas que entender cabíveis contra a construtora, valendo-se do disposto no art. 618 do Código Civil, mesmo se for constatado que as falhas decorreram de deficiências nos projetos da obra, avaliando, ainda a adoção de providências contra outros responsáveis pelas falhas observadas, inclusive o projetista, gerenciador da obra e servidores da UFABC que tiverem concorrido, de forma culposa ou dolosa, para o surgimento dos defeitos. Acórdão nº 605/2014-Plenário, TC-016.057/2013-9, rel. Min. JOSÉ JORGE, DOU de 03.04.2014, S. 1, p. 100.

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